构建区域协调发展的政策机制

一、区域协调发展机制中的政府政策

区域差异的存在和变化容易引发区域之间的无序竞争，这种竞争在一定程度上会误导区域经济主体的行为。如果区域发展差异长期处于扩大状态，会引起区域之间人们在心理上的对立，在处理本区域与其他区域之间的经济纠纷、环境污染、区域合作等方面的问题时，容易失去解决问题的公正立场。因而，控制区域发展差异的扩大，实现区域协调发展，成为经济社会发展的基本目标之一。

对于如何缩小区域发展差异、实现区域协调发展，主要集中在市场与政府两者之间的关系上。一般来说，在经济发展初期，生产技术差异不大，市场机制的作用有限，很难形成大的区域差距。当经济进入快速发展时期，要素数量和质量的差别及其放大效应凸现，政府多是选择促进发展的战略，加上市场机制的作用，差距的扩大难以避免。当经济发展步入高水平平台，要素流动的屏障基本消除，市场机制的完善和补充可以大大减弱其负面作用，前一发展阶段所造成的区域差距扩大导致的社会问题引起政府的重视，政府也积累起相当的财力致力于区域协调发展，区域差距可能缩小。

世界各国区域经济发展的历程和经验也表明，在区域差异扩大和弥合的过程中，市场机制和政府政策都在发挥着重要作用。市场机制作用下的要素流动，既可以扩大差异，也可以缩小差距。单纯通过市场机制实现区域协调发展，是一个社会成本巨大而又十分漫长的过程。政府政策的作用在于根据市场机制的作用情况适时弥补市场的缺陷，实现市场机制与政府政策的有机结合和相互补充。如果政策选择正确，能够实现与市场机制的互补和互动，则可保证区域协调发展。反之，则会导致区域发展差异的扩大。由此可见，区域协调发展的机制实际上就是在市场机制作用的基础上政府政策的选择机制。

二、中央政府区域政策的调整重点

我国区域发展差异的原因是多方面的，既有自然地理、资源禀赋和历史基础等方面的客观原因，也有发展战略、体制设计和政策选择等主观方面的原因。对于前者，我们在短期内难以改变，而对于后者，则是可以通过改革和政策调整加以解决的。

从体制和政策层面上看，我国正处于市场经济初级阶段，市场发育不足和市场局限问题同时存在，是我国区域差异扩大的重要因素。我们的政策重点是根据不同时期市场的发育程度弥补市场的不足。

上个世纪80年代初期，基于对国际形势的判断，我们确定了以提高宏观经济效益为主要目标的指导思想和效率优先、兼顾公平的原则，制定和实施了沿海发展战略，珠江三角洲和长江三角洲地区加快对外开放，率先发展，在20年间成为中国经济的“隆起”地带，带动了全国经济持续快速增长，对中西部低层次的产业形成了较大的需求拉动。与此同时，大量生产要素向东部发达地区聚集，导致了东部与中西部地区的发展差距日益扩大。为此，中央又相继提出和实施了西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略和中部崛起战略，以更加平衡的区域政策发展经济，并取得了初步成效。现在，我们应当在科学发展观指导下，从建立健全区域协调发展机制的角度，进行配套政策措施的调整和选择。

一是加快建立开放公平的国内市场，促进区域间体制环境的统一和要素的流动。完善的市场机制是区域协调发展的基础。只有消除地区封锁，打破行政壁垒，建立国内统一开放的市场，促进各种要素流动，发展具有比较优势的产业，各地区才能从全国区域分工中获得更大的规模效益。政府应通过建立统一的体制环境，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，使各个区域按照市场规律的要求，自主发展，公平竞争，依据比较优势合理配置资源，实现区域协调发展的局面。

二是加大和改善财政转移支付，提高全国基本公共服务的均等化水平。政府通过提供均等化的文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务以及能源、交通、通讯等基础设施，使区域间市场主体的竞争公平化，实现区域之间的“竞争效率”。当前，我们具备了逐步解决区域发展差距的条件，中央政府也有能力为促进区域协调发展提供体制、政策、资金等方面的支持。要进一步明确财政转移支付的支出用途，切实保证公共服务的投资。采取有条件转移支付，激励地方政府进行改革，防止滴漏现象，提高财政转移支付提供公共服务的效益。

三是建立地区发展的法律体系，为各级政府实施地区发展计划提供法律依据，维护地区发展政策的权威性和稳定性。通过完备的法律体系，消除政策执行过程中的随意性和主观性。通过立法制约、引导地区经济的发展，是建立区域协调发展长效机制的重要保障，也是区域经济持续发展必不可少的手段。

三、地方政府的区域经济政策取向

我国行政体制改革中地方自主权的扩大，使地方政府作为一个权利主体的地位开始崛起。在中央放权的过程中，由于缺乏有效的约束机制和调控手段来规范地方政府行为，致使地方政府的经济权限产生了“放大效应”，为自身利益通常实行地方保护，使本地利益最大化。

由于地方政府行为几乎可以影响到所有资源和要素的空间流动，加上我国各地区的资源条件、社会和经济特点都具有较大差异，各区域经济发展水平和市场发育程度极不平衡，实行中央完全统一调控，难度相当大，要充分考虑到地方政府在区域层面自主调控的必要性。应当构建一个多层次的宏观调控体系，在强调中央对全国市场的宏观调控时，有必要赋予地方政府相应的区域调控权，使地方政府调控成为介于中央宏观调控与以经济杠杆为手段所进行的间接调控之间的中间环节，统一大市场和区域经济的建设者和维护者。如果地方政府能够从地区长期发展的角度考虑，区域间的合作与协调则是局部利益实现的必然选择；如果地方政府能够转换角色，可以成为促进区域协调发展的重要力量。问题的关键是要有明确、一致的行为边界，防止狭隘的地方利益膨胀，使市场信号扭曲，误导资源和要素的流向。

地方政府的行为应当集中在弥补市场宏观缺陷，承接中央经济调节，提供地方公共物品和服务，促进市场发育，维护公平竞争，搞好市场监管和社会管理。特别是从各地区的实际出发，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、促进协调发展的要求，明确各区域的发展导向和总体思路，并据此制定地方社会经济发展规划，明确不同区域的功能定位，根据区域人口、资源、环境承载能力和发展潜力，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的战略选择。

地方政府间的区域合作对于促进各区域发展，协调区际关系，构建联动、有序的区域有着越来越重要的作用。目前，我国还缺少鼓励和规范地方政府间的区域合作的必要的法规和政策，在合作中存在利益分配不公，正当权益缺乏保障，进而引起种种利益冲突的问题。我们应及时制订和实施有关的法规和政策，推动和规范地方政府间的区域合作，保障合作各方的合法权益，达到各展所长，优势互补，共同发展的目的。鼓励本地企业跨区域发展是市场经济条件下区域协调发展的一种有效方式。目前，企业跨区域发展仍处在起步阶段，存在着信息不畅、利益分配不规范、投资法律保障缺乏和体制环境不配套等多种问题，对此，国家应及时地提供政策上的服务和支持。

为了确保地方政府在区域协调发展中的积极作用，地方政府的行为必须加以规范。要明确地方政府相对于当地企业、金融机构和司法机关的职责，明确地方政府在市场监管和市场竞争政策方面的职责。与之相配套，要考虑采取一些创新性措施，对地方政府对市场所施加的影响进行问责，相应建立全面的地方政府政绩考核的指标体系，突出关系到区域协调发展的内容。这些内容最终要通过落实科学发展观、深化行政体制改革、建立服务型政府及其新的政绩考核体系来实现。

（作者：张崇康，山西师范大学经济管理学院院长、教授；李德龙，山西运城学院纪检书记、教授）