制度创新与统筹城乡发展——来自重庆统筹城乡综合配套改革试验区的经验

2007年6月重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。自此，一场统筹城乡差别、平衡城乡利益、重建城乡社会结构的变革在重庆“试水”。重庆被确立为“试验区”以来，城乡统筹取得了实质性进展。2007年重庆城乡居民收入比为3.59：1，2011年降至3.12∶1，城乡差距缩小13%。与此同时，地区生产总值也呈现高速增长，2011年重庆经济增长速度达到16.4%，高出全国7.2个百分点，排位跃升全国第一。回顾重庆城乡统筹发展的实践，其经验体现于三大制度创新。

一、重庆城乡统筹试验的三大制度创新

（一）把“开放”放在重要位置，建立新型的城乡统筹开放关系

内陆地区和广大农村区域最鲜明的特征是“封闭”，中国经济腾飞的最重要经验是“开放”，因此城乡统筹离不开开放经济。然而，中国改革开放30多年的历史经验表明，开放型经济在创造“中国奇迹”的同时，也显著地拉大了城乡差距，牺牲了社会公平。因此传统意义上的开放经济之路与城乡统筹发展是背道而驰的。重庆的成功在于瞄准城乡统筹与开放经济的三个结合点，实现城乡捆绑式开放。

一是通过城乡产业开放，合理进行城乡产业布局，打造贯穿城市与农村的产业链，促进城乡之间共同受益、相互制衡的利益纽带形成。重庆着力发展城乡一体化的总部经济，对于技术性较强的产业，在城市建立产业“总部”，在农村建立产业“分部”，从而将技术扩散至农村，并可充分利用农村的资源优势；对于资源性较强的产业，直接在农村建立产业“总部”，在城乡建立销售“分部”，充分利用城市的市场优势。通过发展城乡一体化的总部经济，建立起城市与农村之间产业链的上下游关系，使城市与农村在共同的价值链上“跳舞”，城乡之间形成了有效的分工利益联系和相互依赖关系，使城乡之间从分割走向融合。二是通过城乡贸易开放，打通城乡间的双向“贸易高速公路”，通过平等的市场交换使城市与农村之间建立了相互依赖关系。近年来，重庆充分尊重市场机制，减少政策对农产品价格的过度干预，彻底消除城乡产品价格隐性剪刀差，使农民与城市居民具有平等的市场经济地位；多举措降低城乡产品的交易成本，进一步优化交易制度环境。全面加强农村地区的交通道路建设，保证村组公路畅通，提高了乡村公路的硬化率，至2010年底，重庆新建、改建完成农村公路8000公里，使全市463个行政村基本通达，解决400个行政村通畅问题。建立了城乡产品贸易信息系统和质量信誉认证机制，促进城乡产品供需双方的便利对接。2010年，重庆组织了50家以上超市企业，对接两翼地区500个以上农林产品专业合作社。建立了重庆农畜产品交易所，为农畜产品、农业生产资料及相关大宗商品提供即期、中远期电子交易平台，平抑价格波动、稳定产品价格，有效促进了农牧业可持续发展。三是通过城乡资本开放，建立向农村倾斜的利益引导机制，着力促进城市工商资本和人力资本下乡，建立城乡一体化的要素市场。当前农村人力资本通过农民工进城务工流入城市，农村金融资本通过金融体系流出农村，这对城市的快速发展起到了重要作用，但也导致了农村资本枯竭。为了遏制这一现象，近年来重庆着力引导城市资源下乡，有效促进了农村经济发展。以十大城市资源下乡示范项目为例，参与流转农用地4万亩，吸纳当地农民就业6320人，两年平均带动农民增收67%。此外，着力推进农村金融的优先发展，提升农村金融对农村经济的服务功能。2009年，重庆小额贷款公司开业60家，放贷70亿元，6家村镇银行开业营运，农村资金互助社组建；2010年，重庆农商行在重庆率先启动农房抵押贷款，贷款额度最高可达房屋评估价值的60%，期限最长可达3年并实行利率优惠（重庆市城乡统筹办公室，2009，2010）。

（二）实施“大蛋糕与大比例”战略，建立新型的城乡分配关系

自新中国成立以来，由于初始条件的限制，国家只能采取重视工业轻视农业、重视城市轻视农村的非均衡发展战略。在这一战略约束下，农业、农民和农村一开始就被置于一种尴尬的境地，农村经济的良性发展处于国家的目标函数之外（洪银兴，2007；李敬，2007），因此城乡差距被显著拉大。调整城乡利益格局、加大城市对农村的反哺、建立新型的城乡分配关系是促进城乡统筹的关键。同时，也须注意的是，虽然国民经济有了很大发展，但经济实力还有限，城市反哺农村的动力还需要进一步聚集。2007年以来重庆实施的“大蛋糕与大比例”战略是当前条件下促进城乡统筹的理性选择。重庆继续做大国民经济的“大蛋糕”，同时将经济发展的成果“大比例”地分配给区县、农村，大比例地用于民生，从而促进城乡协调发展。其具体机制见图1。

图1：“大蛋糕与大比例”战略示意图

自2007年以来，重庆积极促进经济增长方式转变，积极推进工业产业结构调整，促进支柱产业集群化、链条化发展，近几年4000多亿元的工业投资项目逐步转化为产能，促使新的经济增长点不断涌现，充分利用中央赋予重庆的一系列定位和政策效应，充分发挥投资的集聚辐射能力，保持固定资产投资的高位水平。在众多有效的改革措施支撑下，重庆经济增长呈现高速发展。2007年重庆地区生产总值为4123亿元，2011年达到10011亿元，四年时间翻了一番多。2008年重庆经济增幅跃居全国第五，2009年居第三，2010年居第二，2011年跃居全国第一。此外，2011年重庆五大经济指标的增幅也是全国第一：一是工业增加值增长22.5%，达到4700亿元；二是实际利用外资总额增长58%，达到105亿美元；三是进出口总额增长1.4倍，达到300亿美元；四是航空口岸货运量增长5倍，国际航线货运量翻了两番多；五是市场主体数量增长24%，突破110万户。在经济高速增长的同时财政收入大幅增长，2011年地方财政收入超过2900亿元，比上年增长45%。

在财政收入总量大幅增长的同时，财政支出结构也作出重大调整，将财政支出更多用于区县、农村和民生领域。2007年以来重庆财政支出严格按照市与区县25∶75分配格局，坚持分类扶持，强化激励约束，增强城乡、区域发展的协调性。2011年地方财政一般预算支出2574亿元，比上年增长46%。其中，一般公共服务、教育、文体与传媒、社保和就业、医疗卫生、城乡社区事务、农林水事务等分别支出230.70亿元、318.54亿元、30.84亿元、339.04亿元、142.35亿元、456.29亿元和198.23亿元，增长36.9%、32.5%、28.3%、43.1%、50.0%、61.1%和23.1%。2011年，民生财政支出1418亿元，占一般预算支出的比例达到55%，比2010年提高了3个百分点。

（三）创新“四位一体”的城乡统筹制度框架，建立新型的城乡平等关系

城乡间的制度不平等是城乡经济社会发展不协调的重要原因。重庆创新地票交易与土地流转模式，建立城乡全覆盖的养老保险制度，打破城乡分割与全面推进户籍制度改革，建立城乡统筹的教育与文化制度，建立“四位一体”的统筹制度框架，为全面促进城乡公平起了重要作用（见图2）。

图2：“四位一体”城乡统筹制度框架

1.创新地票交易与土地流转模式，全面进行土地制度改革。健全农村土地管理制度、优化城乡土地资源配置，是解放农村生产力、统筹城乡发展的关键。2008年重庆成立农村土地交易所，开展地票交易。“地票”制度以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，可以更好地实现耕地保护目标，实现农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，有利于城乡统一的土地市场建立。自2008年12月4日重庆农村土地交易所成立以来，到2011年12月交易地票8.9万亩，交易金额148亿元。地票制度提高了农民财产收入，农民可获得85%的地票价款收益，按目前的价格，农民最低可获得每亩9.6万元收入，比在传统模式下宅基地使用权流转获得的收益多出数倍。2008年重庆出台《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》，引导发展转包、转让、出租、入股等流转方式，土地流转面积390万亩，规模经营比例达17%；2009年农村承包地流转面积580万亩，占承包地总面积的30%，土地规模经营面积达到458万亩，土地规模集中度达到23%；2010年，重庆继续深化统筹城乡土地制度改革，建立耕地保护基金制度，确保城乡土地资源的优化配置。

2.建立城乡全覆盖的养老保险制度。为城乡居民提供同等程度的社会保障是体现城乡公平的重要方面。根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），重庆自2009年7月1日开始进行城乡居民社会养老保险制度的试点。重庆城乡居民社会养老保险按照“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”的基本原则，个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；实行政府主导和居民自愿相结合，引导居民普遍参保。为了提高保障水平，重庆在国家政策的基础上对养老金的补助额度进行了上调。个人自缴费部分由市级财政统筹补助30元/年，基数部分由国家的55元/月上调为80元/月。中青年人员只要上缴规定养老保险费，政府在其个人账户中每人每年补贴30元。对残疾等级达到1级和2级的重度残疾人，政府每人每年增缴养老保险费40元。对于年满60周岁以上老人只要申报参加居民养老保险，无须缴费也能按月领取基础养老金80元。2009年7月1日南岸等15个区县开始试点工作，约140万60岁以上的老年人直接领取到了养老金；2011年4月1日实现了40个区县的全覆盖。重庆城乡居民养老保险制度的实施惠及到重庆2300多万人，占重庆总人口的73%以上，其中有370万60岁以上的老年人可直接领取养老金。这标志着重庆的养老保险制度实现了城乡居民的全覆盖。

3.打破城乡分割，全面推进户籍制度改革。现行户籍制度是城乡分割的“铁墙”，户籍差异严重影响城乡社会公平。推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工城镇居民身份，有利于实现同工同权，使农民工享受到与城市居民同等的待遇。重庆城镇户籍人口比重较低，推进户籍制度改革有利于集聚城市人口，加快推进户籍制度改革，真正破解农民工进城“落地生根”问题已成为实现城乡统筹的关键①。2010年8月重庆正式出台了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号），户籍改革在重庆正式全面启动。重庆户籍改革坚持综合配套、有偿自愿，分阶段推进、分群体实施、分区域布局的总体思路，针对农民转户进城设计了“3+5”政策体系，即农村居民转户后，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权；享受与城镇居民同等的就业、社保、住房、教育、医疗待遇。2010－2011年，重庆重点推进有条件的农民工转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民330万人，非农户籍人口比重由29%上升到37%。计划2012－2020年每年转移80～90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人（重庆市城乡统筹办公室，2009，2010）。

4.建立城乡统筹的教育与文化制度。教育文化水平的差异是产生城乡差距的重要原因（万广华等，2005）。推进教育文化发展改革是城乡统筹发展的重要方面。2008年重庆免费义务教育实现城乡学生全覆盖，并启动免费中等职业教育试点，出台了促进民办教育发展的政策意见。2009年修订了义务教育实施条例，出台了加快发展农村学前教育和解决城镇中小学“大班额”问题等政策文件；大力推进标准化学校建设，重庆主城区已有60%的学校达到标准化要求；全面落实农民工子女在务工地免费接受义务教育的政策，改善农民工留守子女入学条件，全市新增加农村寄宿制学校150所。全面构建农村文化体育基层服务体系（重庆市城乡统筹办公室，2009，2010），2009年重庆市新建成10个区县文化馆和图书馆、231个乡镇综合文化站，完成26个区县支中心、321个乡镇和6627个村级基层服务点文化信息资源共享工程建设，区县体育基础设施“一场一馆一池”开工建设26个；2010年完成177个乡镇综合文化站基建任务，实现594个乡镇和1972个村级基层服务点与广播电视有线网络整合，20083个偏远地区自然村做到卫星全覆盖。

二、城乡统筹发展面临的主要障碍及解决思路

通过几年的实践，重庆建立了相关的制度框架，初步探索了城乡统筹的发展方向，获得了一定的发展经验。同时在实践中也发现，随着城乡统筹改革进入“深水区”，一些问题与障碍也凸显出来。

（一）效率与公平的矛盾制约着城乡统筹的进一步推进

中国的城乡统筹必然要经过两阶段历程。新中国成立后至确定城乡统筹发展战略前，走过的是城乡统筹发展的第一阶段，即主要由农村支持城市，从而形成了城乡发展的“二元”结构状态。然而正是这种“二元”结构才创造了经济发展史上的“中国奇迹”。这一阶段的重要特征是通过设置众多制度障碍、牺牲农村发展效率，对农村发展是不公平的，却是中国经济发展的理性选择。正是这种过去看似对农村不公平的政策，才有了今天中国经济发展的成果与基础，从而奠定了城乡发展第二个阶段即城市带动农村、城市支持农村的物质条件，农村的发展才迎来真正的机会。在城乡统筹发展的第二阶段，由于市场机制已经成为主流，我们不可能采用与第一阶段相同的行政手段来牺牲城市发展效率从而保证农村发展。同时，我们的经济实力还有限，城市反哺农村的动力还需要进一步聚集。目前城乡统筹的任何一项改革都需要投入巨额资金。以重庆城乡养老保险为例，按照国务院规定，中央财政将对重庆按基础养老金标准给予全额补助。中央财政现在对重庆只给了52万人口的补助养老金。2010年试点的15个区县有140万符合条件的人口领取了养老金，超过了中央拨付的一倍多。至2011年全覆盖后重庆每年直接支付的基本养老金就达40亿。因此没有足够的经济实力作为支撑，城乡统筹改革很难持续推进。因此，当前的正确选择是，既要保证城市的发展，同时更要促进农村的快速发展，缩小城乡差距，增加社会公平。也就是既要保证高效率，同时也要高公平，使效率与公平同时实现。然而，从传统的发展模式而言，效率与公平是一对矛盾体，二者很难兼顾，这也是制约城乡统筹改革深入推进的最大障碍之一。解决的办法是，创新经济增长方式，探索效率与公平同时实现的经济增长模式。劳动分工理论为解决这一难题提供了思路。亚当•斯密（1776）指出，劳动分工不仅促进了劳动生产效率的提高和国民财富的增长，同时还会缩小收入差距、实现共同富裕。这一理论对于解决城乡问题的政策含义是，只要在城乡之间建立合理的劳动分工机制，城市和农村就会产生相互依赖、相互依存的关系，既可以保证经济效率的提高，又可以促进社会公平。实事上，在城乡分工中，农民生产的更多是城市居民的必须品，城市居民离开农民对必须品的供给便无法生存；而城市提供给农民的产品并不一定是必须品。因此在没有外部干预的条件下，农民的相对经济地位是“很高”的，其要价能力是强的。但通过价格管制等“剪刀差”政策就会使农民的强势地位削弱，甚至使农民完全处于弱势地位，这正是在城乡统筹发展第一阶段的做法（李敬，2009）。因此，只要在城乡之间建立公平合理的劳动分工机制，城乡统筹发展就指日可待。

（二）农村经济内在动力机制的构建还有待时日

由于改革开放以来的相当长时间里国家实行偏向城市的发展战略，对农业和农村发展产生了抑制效应。中西部地区的不少农民走出农村、走向城市，以农民工的方式在城市“分一杯羹”。作为农村经济主体的农民对农业和农村产生了一种挥之不去的“失望”心理，农业和农村在一定程度上处于“放弃”或“忽视”的状态。中西部地区的部分农村因大量农民外出务工导致了较严重的土地“撂荒”现象。新华社记者魏莘2008年走访了河南省信阳市3个县的12个乡镇，发现有9个乡镇出现季节性撂荒，农田撂荒比例达到70%左右（魏莘，陆欢，2008）。除了显性撂荒之外还有隐性撂荒，突出表现为减少生产投入、降低复种指数、不求致富但求自足等粗放耕作。这种“撂荒”现象说明留守的农民根本无力耕种所有的土地，农村劳动力已经过度流失，反映了中国当前的农民工现象并不完全是由于农村过剩劳动力推动的。

农村“人才空洞化”问题也十分突出，进入城市第二、三产业的大多数农民工是文化水平较高的青壮年。根据第二次全国农业普查主要数据公报（第五号），2006年末全国外出从业劳动力总量为13181万人，其中西部地区约8000万人。外出人员中主要是男性（占比为64%），且多是青壮年，年龄在40岁以下的占82.1%，30岁以下的占52.6%，西部地区更显年轻化，年龄在40岁以下的占85.0%（国家统计局综合司，2008）。从文化程度来看，外出人员中具有初中及初中以上文化的占80.1%，明显高于全国平均水平。据农业部2008年初关于安徽农村劳动力转移的最新调查显示，农民外出务工之后，留守的多是老人和妇女，文化程度低，接受新技术能力弱，许多人看不懂种子、农药、肥料使用说明书，农业新技术推广十分困难。由于长期对农业和农村的“放弃”或“忽视”，农村“人才空洞化”问题在短期内也无法逆转，农村经济内在动力机制的构建还有待时日。其解决的办法，一要进一步改善农村生产和生活条件，营造良好的农村创业环境，改变农业生产模式，全面提高农业比较效益，改变农民对农业、农村的“失望”心态；二要优化城市化人群结构，制订切实可行措施推进城乡人才流动。