加大政策性金融的支农力度

作为农业政策性金融机构，中国农业发展银行自成立以来，全面贯彻落实国家粮棉油购销政策及其他金融政策，在实施国家宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展中发挥了重要作用。目前，我国经济社会总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。如何适应农村经济发展的新形势、新要求，完善农业发展银行运行机制，加大农业政策性金融支农力度，是当前农业和农村经济社会健康快速发展的重大问题。

一

农业发展银行成立１０余年来，为履行好农业政策性金融任务、为党在不同时期的不同政策目标服务发挥了积极作用，对农业政策性银行的管理理念、管理方式和重大发展问题进行了积极探索。

运用政策性银行信贷支撑，确保国家粮棉油定购制度和国家定价政策的落实。农业发展银行成立之初的４年，国家对粮棉油等主要农产品仍实行定购制度。同时，对定购任务完成后仍交售余粮的农民，则出台了按定购价或保护价敞开收购的政策。为贯彻落实国家对粮棉油的定购制度和价格政策，农业发展银行实行了“企业收购多少粮棉油，发放多少粮棉油贷款，企业销售多少粮棉油，收回多少粮棉油贷款”的信贷支撑措施，既保证了粮棉油收购资金贷款的需要，又遏制了粮棉油收购资金的挤占挪用。多年来的实践证明，农业发展银行的信贷支撑在整个粮棉油收购中起着关键作用。农业发展银行足额发放贷款，收购企业才能完成国家定购任务和敞开收购，农民才能拿到足额售粮现金，才能在保护农民种粮积极性的同时确保国家粮食安全。

运用政策性银行信贷杠杆，确保国家粮棉油流通体制改革政策的落实。１９９８年，国家对粮棉油流通体制实施重大改革，先后取消实行了几十年的统派购和定购制度，积极推进粮棉油市场化进程和粮棉油购销企业改革。为确保国家粮棉油流通体制改革政策的落实，农业发展银行运用政策性信贷杠杆，实行了一系列措施：一是实行按粮食储备数量和金额发放贷款的办法，保证了国家粮棉油储备资金的需要，支持了国家和地方重点粮食仓储设施的建设；二是根据国有粮棉油企业经营情况评定信用等级，根据企业信用等级设立不同信贷支持门槛，促进企业加快改革、改善经营；三是对粮棉油加工企业、产业化龙头企业、非公有制企业开办粮棉油信贷业务。农业发展银行采取的上述信贷措施，改善和加强了国家对粮棉油的宏观调控，培育了多元化的市场主体，推进了国有粮油企业的改制重组，加快了粮棉油市场化进程。

加强管理，完善内控，逐步形成了粮棉油收购资金贷款发放和管理的制度体系。一是按照收购资金封闭运行的原则，全行采取捆绑式管理等方法，抓住企业收购、储存、销售三个关键环节，形成了“专款专户、购贷销还、库贷挂钩、全程监控”的收购资金封闭管理制度和办法。二是适应粮棉油购销市场化改革的新形势，全行实行政策性贷款的商业化操作，全面推进贷款准入、信用等级评定、风险保证金、有效资产抵押担保制度等措施，逐步建立了以客户风险承受能力为核心的风险管理体系。

二

当前，农业发展银行面临的主要挑战是，现有政策性职能与新阶段经济社会发展的政策目标和形势要求不适应。因此，不断完善政策性金融的运行机制，加大政策性金融的支农力度，是新阶段对农业发展银行的客观要求。

首先，农业和农村经济发展进入新阶段后，对农业发展银行提出了更高的要求。在新的发展阶段，我国农业和农村经济发展的政策目标，已从农业支持工业、农村支持城市转移到工业反哺农业、城市支持农村。党对农业和农村经济发展政策目标的这一划时代转变，客观上提出了进一步深化农村改革、增加农村公共品供给、加大农业和农村经济投入的必然要求。作为农村公共品的提供者和资金投入的重要渠道，如何以政策性金融创新满足农业和农村经济发展的上述客观要求，是农业发展银行面临的一个重要课题。

其二，农业和农村经济发展面临的重大困难和问题，迫切要求加大农业政策性金融的支农力度。进入新世纪以来，我国农业和农村经济总体上保持了稳定增长态势，但也面临着一些重大困难和问题：一是粮食连续５年减产，２００４年产量虽有较大的恢复性增长，但制约粮食稳定增产的深层次问题并未解决；二是农民增收缓慢，与城镇居民收入差距进一步拉大；三是农村经济发展速度缓慢，与国民经济快速增长相比形成很大反差。农业和农村经济面临的这些困难和问题，迫切要求开辟新的支农资金渠道，形成农业投入稳定增长机制。农业发展银行加大支农力度，是开辟新的支农资金渠道的重要方面，是形成农业投入稳定增长机制的基本保障。

其三，农村金融发生了重大变化，加大农业政策性金融支农力度已经刻不容缓。近年来，我国农村金融相对城市金融，不是加强而是明显削弱，主要表现在：一是由于农村金融市场低效，商业性金融退出农村金融市场的趋势比较明显；二是农业政策性金融机构从成立起，其主要职能是保障国家粮棉油购销政策的落实，但随着粮棉油流通市场化改革，其对农村的信贷投放呈逐年减少趋势；三是农村信用社作为地方性金融机构，受体制因素制约，现代化的技术手段和结算手段明显落后于国有商业银行，导致其市场份额逐年下降；四是农村资金向城市倒流趋势明显。农村金融出现的这些变化，突出了农业政策性金融的作用。国家可以运用农业政策性金融工具，通过较少的政策性金融投入吸引更多的商业性资金，对农村资金流向进行引导、调控，以改变农村金融市场失效和低效的局面。

三

今年中央一号文件指出：要“加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”。当前，落实这一精神，农业发展银行应当突出做好以下几项工作：

第一，认真履行现有粮棉油收购资金供应和管理职能，促进“三农”政策的有效落实。一是认真做好各项信贷业务，大力支持粮棉油生产经营的发展。要切实做好收购信贷资金的供应与管理工作，加强对粮棉油收购的信贷支持；审慎发展对粮棉油产业化龙头企业、加工企业和其他粮食企业的贷款业务，加强对粮棉油产业化经营的信贷支持；围绕粮食流通基础设施建设，适度对粮食仓储和粮食市场体系建设提供信贷支持。二是切实改进金融服务，努力增强支农能力。要树立以客户为中心的经营理念，加强金融产品创新，建立多元化筹资渠道，大力发展中间业务。三是积极化解不良贷款，着力防范信贷风险。要大力清收、盘活不良贷款，妥善处理“老粮”、“老账”的贷款风险，有效控制新增贷款风险。

第二，继续完善运行机制，为可持续发展提供体制机制保障。按照现代银行要求完善运行机制，是农业发展银行增强可持续发展能力的客观要求。一是调整组织机构，建立精简高效合理的组织体系。要调整省市分行内设机构，优化基层机构布局，进一步加强对分支机构的管理。二是推进干部人事制度、劳动用工制度和收入分配制度改革，合理配置人力资源，充分调动干部职工的积极性。三是创新经营机制，完善内控机制，增强经营活力，有效防范经营风险。四是加快电子化建设，抓好规范化建设，夯实管理基础。

第三，加大农业政策性金融支农力度，为促进农业和农村经济的健康快速发展作出新的贡献。一是进一步拓宽粮棉油信贷支持的农业产业链，为国家粮食安全、粮食稳定增产、农民持续增收的政策目标服务。粮棉油特别是粮食直接关系到国计民生，我们在任何时候都要把粮棉油信贷业务当作最基本的政策性金融业务，始终抓紧抓好。二是适时开办农业和农村发展的中长期贷款，为加强农业综合生产能力建设的政策目标服务。从去年７月以来，农业发展银行加大了以完善运行机制为主要内容的综合改革，已取得阶段性成果，当前开办支持农业和农村发展的中长期贷款业务的时机已经成熟，需要我们适时推进。三是进行农业政策性金融创新，为促进农村经济快速健康发展的政策目标服务。农业发展银行要通过农业政策性金融创新，引导县及县以下非银行金融机构的储蓄资金回流农村。在具体实践中，可以先试点后开办对农户和农村中小企业的多种抵押担保，为商业性金融资金投入“三农”提供政策性金融保障，促进农业投入稳定增长机制的形成。

（作者单位：中国农业发展银行）