中国改革信息库欢迎您!
首页 历史上的今天

口述改革:朱光磊回忆我国大部门体制改革

2020-09-27 17:00 中改院

摘要:公务员占人口的比例,绝对不会是越多越好,但也绝对不会是越少越好,它会有一个适当的比例,我和我的研究团队这些年取得的进展当中的一个很重要的进展就是我们提出了“1%定律”,就是公务员占人口的比例不宜低于总人口的1%。所以我特别强调内阁级机构,现在媒体上好多人议论说国外就十几个部门,这话不对,像美国的机构很多,日本的机构也不少。我对大部门体制改革是高度评价的,我觉得是理念带出来的一个问题,不是为了问题又去找理念。2008年的机构改革,它有一个转变政府职能逐步到位的问题。

“改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了多次规模较大的政府机构改革。力图降低行政成本,提高行政效率,国务院组成部门由1982年的100个削减为2018年的26个。其中2008年国务院机构改革的主要任务是,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的“大部门体制”。”

微信图片_20200927165826

口述者:朱光磊

(南开大学党委常委、副校长、教务长。南开大学周恩来管理学院“大部门体制改革”课题组负责人)

中国改革开放以来七次机构改革的总的情况是,前五次机构改革还是处在不停反复的过程中。主要的原因是在1998年以前,还没有抓住转变政府职能这个要害,还没达到这个高度,只是强调改机构。1998年以后,我国逐步开始往转变政府职能这个核心问题上靠,所以机构改革也在不断打开新的局面。进入21世纪以后,特别是2008年,讲大部门体制改革比较多,在这方面也做了很多工作,这又是一个新的阶段。当时政府比较强调“放管服”的改革,这又是一个特色。

微信图片_20200927165831

中华人民共和国电子工业部是中华人民共和国国务院原有的组成部门。1982年组建,1988年与原机械工业部合并,1993年恢复

我重点谈的是大部门体制改革。我是较早涉猎这个问题的学者之一。我最初关注这个问题是关于公务员规模的问题。中国公务员的规模问题,比如多少个人养一个官儿,这个“官儿”什么含义呢?形象地说,实际上从小到大有好几圈儿,最小圈儿是公务员,目前约有700万人;然后再大一点的圈儿,包括所有参公的,一般含义的公务员目前有1300多万人;比这个再大一点的圈儿,就是加上所谓机关事业单位人员;比这个再大一点的圈儿,就是包括财政供养人员,即人民团体、城市居委会、农村村委会等;最后还要加上机关事业单位退休的人,就到了最大的圈儿,那就有5000万人以上了。拿这个数对比人口总数,你就会得出不同的比例,如果按照我们第二个圈儿就是说纯公务员和参公单位的人,那么和人口的比例大约是1∶100,100个人养1个“官儿”。你如果算上所有的财政供养人员,不考虑离退休的同志,那就是30多个人养一个“官儿”。你要是算最大圈儿的财政供养人员,再加上离退休的机关事业单位的人员,那可不就是20多个人养所谓的一个“官儿”。还有,“财政供养人员”这个词语似乎也不好,还是“政府雇员”准确。这些人员都是脑力劳动者,不是什么“被供养”,这容易引起误解。

微信图片_20200927165835

1998年3月10日,九届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议。关于国务院机构改革方案的决定经表决获得通过后,全场热烈鼓掌

我最早关心这个问题的时候,在政治学研究上发表过一篇论文,引起了中央编办同志的注意。有一天上午,中央编办的两位司长专程到南开大学来找我,希望我们把这篇论文改成一个报告,然后由他们送给领导。我觉得中央编办的同志还是比较专业的,他们讲的一个概念很专业,我现在上课也经常讲,就是说中国的公务员从政治的角度看不能不减,因为舆论有要求,两会代表委员有要求,中央领导有要求,那从政治上就得减;但是从管理的层面上看又没法减,因为中国的公务员不论从任何一个角度或和任何国家相比,占人口的比例都不是很高的,恰恰是偏低的

我们根据各国情况调整范围,计算公务员和参公人员的比例。比如日本公立学校的教师算公务员,我们把它剔除;美国公务员的范围比我们小,它的公务员范围就相当于我们的纯公务员,我们就把政务官等加上。经过调整之后大体都在一个尺度上。按这个比例,它们都远远高于1∶100。我讲一个最清楚的例子,香港回归以前,600万人口中有18万名公务员,占3%。像日本大阪市,它的公务员占人口的比例和天津市是一样的。最简单地说,中国的警力配备在世界各国中是偏低的。社会越发展越进步,公务员的人数,还有政府雇员的人数(政府雇员就相当于公务员加上我们的事业单位人员),都会增加,而不是越来越少。从每个城市的规划来看,它都会增加许多文化设施,比如图书馆、博物馆,中小学也会逐步实行小班制,而这些东西大多都是国有公办的,都会导致用人增加,而这是社会进步的一个必然产物,是一个趋势。所以,当你仔细地静下来想想这些问题的时候就会发现这不是一个“越少越好”的概念,这是一个“经济学思维”。公务员占人口的比例,绝对不会是越多越好,但也绝对不会是越少越好,它会有一个适当的比例,我和我的研究团队这些年取得的进展当中的一个很重要的进展就是我们提出了“1%定律”,就是公务员占人口的比例不宜低于总人口的1%。这个标准在国际上还是一个偏低的标准。我们不赞成越少越好,当然也不赞成越多越好。

我们要往大部门体制上过渡,那么在研究这个问题的过程当中,我们又提出了另外一个重要的思路,就是政府部门设置要少,但部门内部的人员要饱满,总量适度,不是越多越好,也不是越少越好。那么这个总量适度应该按什么样的情况来组织呢,就是部门不要太多。我最初用的词是“衙门不要太多”,因为章都是跟“衙门”联系在一块的,要提高效率,衙门要少,章要少,但是人不能太少,太少了没人干活,所以叫作“衙门要少但是人员要饱满”,我觉得这可以作为一个定律来提出。在这种背景下,2004年通过中央编办,我们提交了一个比较长的报告,后来我们在2012年的政府发展报告里把这份报告又重新发表了,我们建议中国应当搞大部制,特别是讲了些关于规模的问题,得到了积极的反应。大部制的建议实际上是一个结果,在报告中我对中央最后决策当中的 “大部门体制改革”这个词是给予高度评价的。这个变化好在两点:第一是加上了“门”字,大部制给人感觉就是中央政府的改革;第二这不是一个机构增减的问题,而是一个体制改革问题,所以加了一个“体制”。

虽然我非常重视大部门体制改革,但是我也得坦率地说这个工作,做一做即可,再做的余地不大,因为现在中国内阁级的机构已经不到30个了,所以相对于中国的实际情况来说差不多了,没有多大余地了。如果说有余地的话,主要在于政法部门和文教部门、经济部门以及几个常规部门。从各个国家的大体情况看,可以分为这么几种情况:第一种情况,如OECD(注)国家有十几个内阁级机构;第二种情况,转型国家中,比如说金砖国家有20多个内阁级机构。这两种情况对于我们是具有参照性的,一种是发达国家,一个种是转型国家,我们现在的情况大体上是相当于转型国家的情况。但是中国的人口多,由于传统的关系,政府管的事比较多,所以政府机构没法太少。而且即使是发达国家,它的机构总数也不少。所以我特别强调内阁级机构,现在媒体上好多人议论说国外就十几个部门,这话不对,像美国的机构很多,日本的机构也不少。像日本的一个文部省,相当于我们的教育部、文化部、科技部、文化局、语言文字委员会。但是如果中国真的也要成立这么一个部,那它的职能就太大了。所以适当地合一合还有余地,但是余地不太大。

我对大部门体制改革是高度评价的,我觉得是理念带出来的一个问题,不是为了问题又去找理念。首先中国机构和编制要适度,衙门要少,人员要饱满。2008年的机构改革,它有一个转变政府职能逐步到位的问题。转变政府职能不到位,“合”就是简单地合并同类项,意义不大。

注:

OECD即(organization for economic cooperation and development)世界经济合作与发展组织(以下简称“经合组织”)。经合组织帮助各国政府通过稳固金融、贸易投资、技术创新以及发展合作等方式促进繁荣,缓解贫困。它也正致力于帮助各国政府确保经济和社会的发展不以环境的急剧退化为代价。经合组织的其他目标包括创造人均就业机会、社会平等以及洁净高效的治理。经合组织秘书处设在巴黎,其30个成员国(2010年以前)为澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克共和国、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国和美国。

首页
相关
顶部