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16年,《预算法》修改在路上

2013-03-08 15:58 北青网

摘要:1997年提出动议 本届人大将接棒修法——“2012年12月24日至28日,十一届全国人大常委会第三十次会议在北京举行,《预算法修正案(草案)》的审议不在常委会第三十次会议议程之内。这意味着《预算法》的修订工作,将留待新一届全国人民代表大会及其常委会来完成。《预算法》有着“经济宪法”之称。

1997年提出动议本届人大将接棒修法——

“2012年12月24日至28日,十一届全国人大常委会第三十次会议在北京举行,《预算法修正案(草案)》的审议不在常委会第三十次会议议程之内。这意味着《预算法》的修订工作,将留待新一届全国人民代表大会及其常委会来完成。

《预算法》有着“经济宪法”之称。从2004年开始,其修订工作跨越两届人大,两度成立起草小组,争议与波折不断。如果上溯到1997年版本的修改稿,历时更是长达16年。分析认为,立法本来就是相关各方博弈的过程,各部门利益的纠葛使得《预算法》修订一再搁置。

国家的“账单”,需要向公众交代清楚。现行《预算法》未对预算公开作出规定,而随着公众权利意识的觉醒和提升,普通人对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。可以说,《预算法》的修订,和每个公民的权利息息相关。

记者从目前正在进行的全国人代会上获悉:本届人大必然要进一步修改《预算法》。这应该是一个好消息。”

“经济宪法”修订两次中止

《预算法》被称为“经济宪法”,有法学家称它是“宪法之下,万法之上”。《预算法》到底有多重要?

“政府花的钱是税款,花钱的目的是为了公共服务,生老病死都与预算有关,教育、医疗、卫生等问题哪个和预算没有关系?老百姓最不满足的问题,都是政府要花钱解决的。”参与《预算法》修改意见稿讨论的中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉记者:“老百姓交税由政府来提供服务,由人大来代表百姓监督政府,老百姓也应该有渠道对政府怎么花钱直接提出意见。交的税得不到相应的服务,相当于老百姓的权利被侵害了。”

现行《预算法》于1994年通过,1995年1月1日施行。当时中国经济体制正由计划向市场转轨,分税制财政体制改革刚展开,总则第一条明确规定:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”《预算法》未对预算公开作出规定。

全国人大在1997年就提出了修法动议。“我们设想过很多方案,有过很多争论,1997年那一版是大家极力促成的修改稿,到目前为止是力度最大的一次修改,但压力比较大,1997年版就停了。”曾参与讨论的天津财经大学财政学科首席教授李炜光说。

2004年,全国人大《预算法》修改工作小组成立。《法制日报》报道称:“随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变,预算法也逐渐显现出一些问题,迫切需要修订和完善。”

根据媒体报道,起草小组由全国人大常委会预算工作委员会作为牵头单位,成员包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等单位。同时,由财政部条法司牵头,修订《预算法》实施条例。

2006年6月,全国人大预算工委法制室主任俞光远在接受媒体记者采访时表示,新修订的《预算法》将有利于解决地方预算漏洞,力争8月提交一审。“预算法属于本届人大任内审议且必须完成的59件法律案之一。”

当年,审计署审计长李金华向全国人大作审计工作报告时指出,地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整,致使大批预算款执行脱离人大监督,涉及金额达4300亿。

但最终草案的修订因为对政府部门的限制和监督偏重、各个部门意见不统一而搁置。直到2009年,财政部才再次启动《预算法》修订草案的编制工作。

重启修订转交国务院

2010年是“十一五”收官、“十二五”即将开局的节点。媒体认为,此时修改《预算法》,正有“铺路搭桥”之意,意在理顺财政分配关系,为“十二五”规划的制定和实施、为今后更长远的经济改革目标创造一个良好的经济环境。

公开资料显示,预算法修订小组由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成,并由当时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长,时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。

这次修法依旧由全国人大主导,不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草,并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。

2010年12月,全国人大常委会预工委主任高强对外界透露,预工委已将预算法修正事宜转交国务院。

媒体报道,国务院在2010年8月提出,《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过,再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前,还要在国务院系统内重新对草案征求意见。

专家学者们对此表示惊讶:修改《预算法》,本来就是为了加强人大审查批准和监督政府预算的权力,同时规范和约束政府的行为,保障公共资金真正用于公共利益。

此后,国务院法制办将征求意见稿送有关方面进一步征求意见,根据反馈意见,会同有关部门对征求意见稿作了进一步修改,形成了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》,经国务院第181次常务会议讨论通过后,于2011年11月提交全国人大常委会审议。

未公开的草案

审议国务院关于提请审议预算法修正案草案的议案,成为十一届全国人大常委会第24次会议的13项会议议程之一。但草案一审稿内容未见公开。当年主要中央媒体对《预算法修正案(草案)》的报道,仅限于2011年12月26日本次常委会开幕当天转发的新华社程序性通稿的结尾部分,用200余字提到了该草案。

会后,全国人大常委会法工委将草案印发各省(区、市)、中央有关部门征求意见。全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委、预工委联合召开座谈会,听取有关部门和专家的意见。全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委还到广西、四川、广东等地调研。

自2008年开始,全国人大常委会公开征求民众对法律草案的意见已经成为常态,但预算法修正案草案始终未公开。不少国内财政、法学等方面的学者呼吁,修订如此保密,与全国人大开门立法的原则似有违背。

“预算本身应该是透明的,但现在立法起草阶段就没有公开,也没有听证会、座谈会,起草主要是部门立法。等草案成熟后征求下我们的意见,我们能怎么办?”参与讨论的施正文说。

2012年6月26日,已经通过初审的预算法修正案草案提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。

新华社公开报道显示,二审稿中对预算公开做了规定,明确各级政府应及时向社会公开预决算,旨在从法律层面保障公众的知情权和监督权。

在这次提交的修正案草案二审稿增加了一条规定,经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。修正案草案同时规定,各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定。

先冷后热的二审稿

2012年7月,人大常委会二审结束后一周,全国人大常委会法工委终于在人大官网向社会公开二审稿草案,并公开征集意见。

当年7月6日至8月5日,《预算法修正案(草案二次审议稿)》结束了一个月的征求意见期,据悉,收到了近33万条意见,超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。

中国人大网公布的《预算法修正草案与现行预算法的对照表》,对该草案全文进行统计,可见现行《预算法》共79条,草案则改为95条,其中新增28条、修改36条、未修改31条。

虽然最终收获的意见很多,但《预算法》修正案征集开始时却遭冷遇。征集时间过半时,网民提交的意见有3.9万多条,远逊于《劳动合同法》达20万条的意见数,而且其中实质性意见不多。

有学者呼吁社会各界人士给《预算法》积极提出修改意见,也有学者在网上公开给草案“挑刺”。随着复旦大学经济学院教授韦森7月20日发表的《预算法修订怎能“静悄悄”?》一文在微博上快速传播,人们对预算法草案的关注度开始升温。

在公共舆论的推动下,《预算法》逐步成为新闻关键词,京沪各地也陆续召开研讨会,意见征求数也上演了“冷热逆转”。但修正草案充分引起关注的时间不过半月,看似从最初的万马齐喑到随后的众声喧哗,民众对《预算法》的了解仍很有限。

有普通市民对媒体表示,预算法太专业,不像个人所得税法修订“起征点”那样与大家的钱包直接相关,如果没有专业人士出来指引,普通人确实不知道草案有些什么问题,也提不出什么意见。

上海财经大学教授、公共政策研究中心主任蒋洪上了全国人大相关网页,发现提意见的人只能在全国人大的网上填写自己的意见,但不能看到其他人对相同条款有什么意见。他说,这样一来,参与者中大多数人看法如何,就无从知晓。

“我认为不是社会公众缺乏热情和责任感,而是立法部门和社会主流媒体对这么重大的立法问题的公众讨论还缺乏应有的重视。”蒋洪在媒体上撰文写道。

意见的消化吸收

预算法暂缓上会,和二审稿引起的较大争议不无关系。多位业内专家通过媒体表示,预算法二审稿更像一个政府内部工作条例,由财政部主导的草案,极大地反映了财政系统的部门利益,与预算法应有的地位不符。

“立法的宗旨都没有改,强化国家的预算管理权,强化预算的调控,没有强调预算怎么规范监督。”参与讨论的施正文告诉记者。

二审稿中共有15处授权给国务院,标明“由国务院另行规定”等字样。如预算法二审稿第12条规定:“国家实行中央和地方分税制财政管理体制,具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。”

施正文认为:“《预算法》的根本宗旨应该是要通过人大监督政府的预算权和预算活动,保障社会公众在预算活动中的权利。”

近年来,社会上对政府怎么花钱、征税非常关注,财政预算公开工作一步步推进,《预算法》的修改对职能部门的管理水平和管理经验提出了更高的要求。

2011年,90多个中央部门首“晒”三公经费,收获了很多掌声。但学者们认为,中央部门晒三公经费是被动的,只有通过法律把相关制度固定下来,才能保证今后财政的公开透明。

全国人大预算委员会原主任高强曾在接受采访时表示,《预算法》的修订工作,很可能“不止三审”。

“越往后推迟说明《预算法》修改越重要。我建议最好三次以上审议再通过,这样更能审慎、负责任地对待这次修订。”施正文说,“不能为了通过而通过,一部法律要实施很长时间,要保证它的制定合理、科学、公正。”

正在进行的十二届全国人大一次会议上,全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜接受本报记者采访时表示,本届人大必然要进一步修改《预算法》,之前各界的意见需要一段时间来消化吸收。

已经走过16年漫漫修改历程的《预算法》,依然在路上。

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