漫漫预算修法路
摘要:两会期间,来自天津的全国人大代表、民建中央常委欧成中接受记者采访时说,现行的预算法是我国市场经济体制初创时期制定的,目前已严重滞后于建立健全公共财政发展的要求,修订预算法不宜再拖了。
两会期间,来自天津的全国人大代表、民建中央常委欧成中接受记者采访时说,现行的预算法是我国市场经济体制初创时期制定的,目前已严重滞后于建立健全公共财政发展的要求,修订预算法不宜再拖了。
全国政协委员、曾任全国人大常委会预算工作委员会副主任的黄建初也曾表示,此前预算法修正案(草案一审稿)没有征求意见,二审稿删除了地方发债条款,但因国库的“经理”与“代理”分歧过大暂时搁置,目前的三审稿除了涉及国库之争外,关于限制预算调整的规定也将会是一项重要内容。
目前,预算法修订已经进入2014年的立法计划,预算法修正案今年有望提上议程。
从“条例”到“法律”
早在1951年,当时的中央人民政府政务院颁布了《预算决算暂行条例》,这是新中国成立后的第一个预算法规,但是直至1978年,我国的政府预算都缺乏有力的法律保证,行政干预现象严重,政府预算制度始终处于不科学不稳定之中。
有学者认为,从1949年新中国成立到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期,在这一时期,资源的配置是由中央计划决定的,预算只不过是计划的反映。
由于整个国家的政治、经济和社会生活均处于不正常状态,预算全部可能在政府行政与权力机关之间进行合理配置,全国实际上只有“一本账”,因此,这一时期的政府预算制度并不是真正民主意义上的预算制度。
1978年党的十一届三中全会后,我国开始对经济体制进行全面改革。1991年10月,国务院发布《国家预算管理条例》,对预算管理制度进行了修订和完善,并在此基础上,于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《中华人民共和国预算法》。
1995年1月1日《中华人民共和国预算法》(下文称“预算法”)的实施,结束了我国在预算管理方面长期无法可依的局面,也标志着我国财政预算制度建设步入法制化、规范化的轨道。
武汉大学法学院教授熊伟在回忆起现行预算法制定和生效之时说,当时我国市场经济改革的目标刚刚确定,公共财政的理念尚处于启蒙状态,法治原则也尚未深入人心,因此这一法律颁布实施不久,诸多问题和弊端很快显现出来。
尽管存在很多弊端,但是众多专家学者仍然认为预算法的实施成为我国财政管理法制化进程中的重要里程碑。
艰难的“完善”工作
现行预算法于1995年正式实施,至今已经进入第19个年头。在法律实施生效的两年后便开始动议修订,但直至2004年才正式启动修订。当年由第十届全国人大常委会预算工作委员会牵头财政部、国家发改委、审计署、央行等部门组织起草,并把预算法的修改正式列入全国人大的立法规划。
不过众人期待的第一稿《预算法(修订草案)》(征求意见稿)却并没有对外公布。复旦大学经济学院教授韦森在一次接受采访时表示,尽管第一稿未正式公布,但实际上向相关部门、研究机构等征求过意见,还借鉴了世界上许多国家预算制度的经验,强调对政府部门的财政收支预算及执行的限制和监督,是一部比较接近现代民主政治精神的草案。
2007年,财政部部长办公会议审议通过文件,提出把预算法修订纳入第十一届全国人大立法计划,具体由全国人大常委会预工委组成预算法修订起草组负责起草。由于起草过程中各部门意见的分歧,直到2009年,依然没能形成一份完整的修订案。2010年7月,经历了众多变故的“第二稿”终于完成起草,由全国人大常委会办公厅送国务院办公厅征求意见。
按照当年全国人大常委会立法计划,该草案将在当年8月提交审议,并在10月和12月进行二审和三审后,提交2011年3月两会上表决。但是在2010年8月,国务院“临时提出”《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过,再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前,还要在国务院系统内重新对草案征求意见。
直至2011年末,在时任总理温家宝主持召开的国务院常务会议上,终于讨论并原则通过了《预算法修正案(草案)》。2012年6月,《预算法修正案(草案)二次审议稿》被提交给十一届全国人大常委会审议,随后在全国人大网站上向社会公布,这也是预算法修订至今唯一的一次向社会公布。
根据全国人大网站显示,“二审稿”征得意见数超过30万条,打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。
这次意见征集后,预算法的修订工作便出现了停滞状态,后续工作何时开展,如何开展变得杳无音讯。
今年全国两会期间,预算法修订进入今年立法计划的消息,又使人们看到了希望。