当代中国财税法制的历史及其发展

一、绪言：新中国成立之后前四年的财税法制

财政税收（简称财税），是国家机器正常运转的经济命脉，其职能主要是：资源配置、收入分配、经济稳定与发展[1]。因而，它对于国家的重要意义是不言而喻的。在当今世界，较为普遍的做法是以法的形式对财税制度予以规定。我国也不例外，区别只在于，在我国法的形式表现为宪法、法律、授权法、法规等。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过的、具有临时宪法作用的《共同纲领》，就在"经济政策"一章中对财政税收作了规定，其中，第四十条规定："关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。""国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。"[2]

新中国成立以后，我国的国民经济进入全面恢复时期，财政经济工作遂摆上了重要位置，"已成为中央和中央局的主要议程"[3]，其主要目的就是适应巩固新生政权、恢复和发展国民经济的需要。同时，根据《共同纲领》的规定，中央人民政府、政务院及有关部委加强财税立法工作，陆续制订或批准了一批有关财税的各种规定。

（一）初步建立起"统收统支"的集权型财政体制

政务院1950年3月颁布的《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，核心内容就是把财政收支权集中于中央。根据该体制，公粮（农业税）、关税、盐税、货物税、工商业税、国营企业收入、公债收入等，均属中央收入，一律解交中央金库[4]。地方财政收入与支出之间没有关联，其财政支出由中央统一审核，逐级拨付。财政管理权限也集中于中央，所有的财政收支科目、收支程序和开支标准，均由中央统一制定。该体制的实施，在很短时间内就取得了明显成效，正如毛泽东同志指出的："最近几个月内实现了全国范围的财政经济工作的统一管理和统一领导，争取了财政的收支平衡，制止了通货膨胀，稳定了物价。"[5]

随着整个经济形势的好转，逐步实行"划分收支、分级管理体制"。1951年3月政务院颁布《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，把国家财政分为中央、大行政区和省（市）三级，大行政区以下财政为地方财政，省（市）财政还包括专署及县财政。实际上，这只是对"统收统支"管理体制的一种调整，之后这类调整还是较为频繁的，其中有的调整甚至是很大的。

（二）加强预决算工作

1949年12月，编制了新中国第一个中央预算--1950年全国财政收支概算草案，提请中央人民政府委员会第四次会议审查批准。1949年12月，政务院发出《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的批示》，明确我国预算实行历年制。1951年8月，政务院公布的《预算决算暂行条例》，对概算、预算、决算的定义，预算决算分类及组成体系，预算编制、核定、执行，决算编制和审定等都作了具体规定。这就初步建立起了新中国的政府预算制度[6]。

（三）建立新税制

面对建国初期税制很不统一、十分繁乱的现状，我国对税制进行了改革和调整，在全国初步统一了税制。1950年1月27日，政务院审查通过《全国税政实施要则》[7]，接着1月30日发布《关于统一全国税政的决定》。该决定明确以《全国税政实施要则》作为整理与统一全国财政税务的具体方案，建立各级人民政府及财政税务机关并立即执行。

1.统一开征14种工商税。《全国税政实施要则》明确规定了14种税。之后，财政部陆续公布关于印花税、利息所得税、特种消费行为税、使用牌照税、房产税、地产税等税种的条例草案。而交易税，各地暂用原办法；薪给报酬所得税、遗产税均缓期开征；盐税由盐务机关主管[8]。1953年，为解决国营经济与私营经济、工业与商业之间税负不平衡等问题，我国对税制进行了改革，主要是：开征商品流通税，修订货物税和营业税，取消特种消费行为税，取消或停征除牲畜交易税以外的其他交易税。

2.调整农业税。1950年5月30日，政务院公布《关于1950年新解放区夏征公粮的决定》，对尚未进行土地改革的新解放区的夏季公粮征收政策作了具体规定，税率由17%降为13%，缩小了征税范围，且只对夏收正产部分计征。1950年9月5日，中央人民政府委员会第九次会议通过并发布的《新解放区农业税暂行条例》，对农业收入和农业人口的计算，税率和计征办法，调查、征收和减免，奖惩等作了规定。该条例是根据《共同纲领》和新解放区的实际情况制定的，为1958全国人大常委会制定《农业税条例》奠定了基础。

3.建立关税制度。1951年5月16日，政务院公布《海关进出口税则》和《海关进出口税则暂行实施条例》，废止了以前所实行的海关进出口税则及有关税则实施的法令章则。《海关进出口税则》是"我国近代以来第一部真正独立自主制定的海关税则，是海关制度上的重大改革，是税制税法上的革命性转变。"[9]

1949年至1953年，我国初步建立了财税体制，也取得了明显成效。这一体制后来成为我国计划经济体制的重要组成部分，一直延续到1979年。当然，这期间也有调整和改革。本文着重梳理1953年以后我国有关财税的种种规定，回顾当代中国财税法制的历史及其发展，重点是解析财税制度的变迁史，以为当下的财税法制建设提供某种镜鉴或启示。

二、高度集中的计划经济体制下的财税法制

《共同纲领》第三十三条规定："中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。"[10]这一规定的要求是十分明确的，就是包括农林牧渔业、工业、交通、商业、金融、财政等都要纳入国家的计划之中，也就是要把"各种经济纳入国家的总计划中。"不过，在当初，要做到这一点却并不容易，因而"只能边计划、边执行、边修正。"[11]换句话说，第一个五年计划（1953年-1957年）并不是等到制定出来了才开始执行的，实际上，1953年，我国便进入了有计划发展国民经济的时期。

在这一背景下，财税体制是为着适应经济计划而建立起来的，财税工作也主要是为实现经济计划而展开的。显然，财政税收只是为实现国家经济计划的手段和工具。实际上，在改革开放前，国家主要依靠经济计划实行综合平衡。所以，我们就可以理解，《共同纲领》对财税有规定，1954年《宪法》只是在第二十七条和第五十八条中规定人大有权审查、批准预算和决算，第一百零二条规定："中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。"[12]需要说明的是，截至1978年，除《农业税条例》、《工商统一税条例（草案）》以外，还没有制定财税方面的法律。一方面，根据1954年《宪法》第二十二条、第三十一条的规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只有制定法令的权力。当然，随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求。因此，1955年7月30日，一届全国人大二次会议根据法案委员会的建议，作出决定：在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行。授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规[13]。另一方面，也是我国这一时期的民主法制状况的体现或者写照。

（一）"统收统支"的财政管理体制

与高度集中的计划经济体制相适应，我国建立并实行统一领导、分级管理的财政体制。1953年，根据经济发展的新形势，我国对"划分收支、分级管理体制"进行了微调，把财政分为中央、省（市）和县（市）三级管理，大行政区支出列入中央预算。1954年，撤销大行政区的建制，同时对财政体制进行改革，扩大地方财权，划分各级财政收支范围，实行收支挂钩。具体情况是：财政收入实行分类分成，即财政收入分为中央与地方固定收入、中央与地方固定比例分成收入以及中央地方调剂收入，支出划分与收支安排基本不变。

从1957年开始，我国开始全面建设社会主义，相应地对财税体制进行了改革。1957年11月14日，一届全国人大常委会第八十四次会议通过决议，原则批准国务院关于改进财政管理体制的规定。1958年3月，中共中央在成都召开会议，讨论计划、工业、基本建设、物资、财政等方面的管理体制改革问题，重点是实行地方分权，把若干管理权限下放给地方[14]。之前，我国实行的是"以支定收、一年一变"的财政体制，从1958年开始实行"以收定支、五年不变"的财政管理体制[15]。具体来说，就是：实行财政收入分类分成，属于地方财政收入的有地方固定收入、企业分成收入和调剂分成收入3种；地方支出包括地方正常支出和中央专项拨款支出。但该体制仅仅执行一年便停止了。

1954年《宪法》虽然没有对财税作明确规定，但第二十七条规定全国人大有权审查和批准国家的预算和决算，第五十八条规定地方各级人大有权审查和批准地方的预算和决算，这就明确了预算和决算体制。实际上，毛泽东同志十分重视预算工作，强调指出："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"[16]在实际工作中，基本上都是执行政务院1951年颁布的《预算决算暂行条例》，尽管有的时候执行得并不好，尤其是"文化大革命"的10年中，不仅没有单独编制政府预算草案（仅仅在国民经济计划中列出预算），更谈不上执行《宪法》关于向全国人大报告预算和决算的规定。

（二）改革和简并税制

1.颁布新的税收规定。1956年5月，一届全国人大常委会第三十五次会议审议通过《文化娱乐税条例》。1958年6月，一届全国人大常委会第九十六次会议通过的《农业税条例》，共6章32条，包括：总则、农业收入的计算、税率、优待和减免、征收、附则。

2.陆续对税制进行改革和简化合并。1958年改革的具体情况是：（1）关于工商统一税。1958年9月11日，一届全国人大常委会第一百零一次会议原则批准的《工商统一税条例（草案）》，由国务院下达执行。之后第二天，国务院发布试行该条例草案，将货物税、商品流通税、营业税和印花税合并简化为工商统一税。（2）将所得税从原工商业税中独立出来，征收工商所得税。

1973年再一次对税制进行了简并，具体情况是：（1）把工商统一税及附加、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税和盐税合并为工商税。（2）在合并税种的基础上，简化税目和税率。（3）把一部分税收管理权限下放给地方。"这次改革将新中国成立初期建立起来的复合税制简化成单一税制，严重限制了税收杠杆作用的发挥。"[17]

3.改进税收管理体制。1958年6月5日，一届全国人大常委会第九十七次会议通过《批准国务院<关于改进税收管理体制的规定>的决议》，6月9日国务院公布试行该决定。改进税收管理体制的原则是：凡是可以由省（区、市）负责管理的税收，应当交给省（区、市）管理；若干仍然由中央管理的税收，在一定的范围内，给省（区、市）以机动调整的权限；并且允许省（区、市）制定税收办法，开征地区性的税收。

总之，在改革开放之前，我国实行的是统收统支的集权型财政体制，而这种体制也是一种建设型财政体制。或者如有的论者所概括的，计划经济体制下的财税体制是"国有制财政＋城市财政＋生产建设财政"[18]。

三、有计划商品经济体制下的财税法制

"文革"结束后，我们党和国家的各项工作陆续恢复正常。1979年6月21日，五届全国人大二次会议听取和审议了财政部部长张劲夫《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》。这就恢复了"文革"期间所中断了13年的国家预决算报告制度[19]。同时，我国财税法制建设进入了恢复和发展的新时期。特别是，我国于1982年明确提出"计划经济为主、市场调节为辅"的原则，强调这是"经济体制改革中的一个根本性问题。"[20]在此基础上，中央突破"把计划经济同商品经济对立起来的传统观念"，于1984年10月明确提出我国社会主义计划经济"是在公有制基础上的有计划的商品经济"，要进一步"完善税收制度，改革财政体制和金融体制。"[21]实际上，从1979年到1993年，我国财税立法的主要目的都是为了适应有计划商品经济的发展需要。

（一）实行"分灶吃饭"的财政管理体制

针对"统收统支"财政管理体制特别是"统得过死"的弊端，我国探索实行了"分级包干"（也称为"分灶吃饭"）等多种形式的财政包干制。这是我国财政管理体制的一次重大改革，标志着新中国财政管理体制进入了一个新的阶段。

1980年2月，国务院发布《关于实行"划分收支，分级包干"财政管理体制暂行规定》，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。1982年，国务院颁布《关于改进"划分收支、分级包干"财政管理体制的通知》，对这一财政管理体制作了微调和改进。

1984年第二步"利改税"完成后，调整了政府与国有企业的利润分配关系，国家财政收入发生了重大改变，即由利税并重变为以税为主。1985年2月，国务院颁布《关于实行"划分税种、核定收支、分级包干"财政管理体制的规定》，明确各省（区、市）实行划分税种、核定收支、分级包干体制，以适应国家与企业、中央与地方及部门之间分配关系的最新变化。

上述规定都是将"吃大锅饭"变为"分灶吃饭"，将"统收统支"变为收支挂钩，在一定程度上分散了财权，实质上就是把财政收入任务分解到中央和地方政府，各自承包，自求平衡。这次重大改革，根据财政管理责、权、利相结合的原则，调整和改革了中央与地方之间及中央与民族自治地方之间的财政分配关系，扩大了地方财权，增强了地方的财力，明确了各级财政的权限和责任。

但这次调整之后，我国财政运行中又出现了新问题，主要是：中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，中央财政赤字增加；一些经济发展较快的地区认为上交比例过高，不利于调动地方积极性；一些地区财政收入下降，收支矛盾突出[22]。为此，1988年，国务院继续调整"分级包干"体制，地方实行财政包干。同年7月国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，要求从1988年开始，对全国39个省（区、市）和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。这包括：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等[23]。

（二）实行财政收支基本平衡和适度从紧的财政政策

改革开放初期，宏观调控方式仍然以计划调节为主、市场调节为辅[24]，财政宏观调控方式也相应地以计划和行政手段为主，其目的是保证和促进我国经济建设。一方面，国务院1981年发布《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》，1985年又发布《关于节减行政经费的通知》，主要目的就是要实现财政收支基本平衡。另一方面，1982年，党的十二大明确了集中资金进行重点建设的原则。1983年6月，中央进一步提出要集中财力，加强能源、交通等方面的重点建设。为此，中共中央、国务院发布《关于征集国家能源交通重点建设基金的通知》，国务院发布《关于<</span>国家能源交通重点建设基金征集办法>的通知》和《国库券条例》等，旨在集中资金进行重点建设。

随着改革开放的日益深入，我国越来越注重发挥财税的宏观调控作用。"越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，"[25]相应减少过去习惯运用的行政手段。之后，我国进一步要求更多地采用经济手段和法律手段来管理经济。

1992年党的十四大以后，我国经济进入了一个新发展阶段，一方面扭转了1989年和1990年经济低速增长的态势，另一方面经济快速发展，出现了严重的过热态势和通货膨胀。在这种背景下，中央提出要深化金融、投资和财税等体制改革，改进和加强宏观调控，决定实施适度从紧的财政政策。

1993年实施的适度从紧的财政政策，着力点是总量从紧和结构调整，主要内容有：整顿财税秩序，强化税收征管，堵住减免税漏洞，严格控制财政赤字[26]；严格控制社会集团购买力的过快增长；完善税收政策的调控机制等。这是"改革开放以来我国政府第一次明确将财政政策作为宏观调控的主要工具"[27]，实施3年以后取得了明显成效，达到了预期目标。

（三）调整和改革工商税制

为调整和改革国家与国有企业和其他企业的财政分配关系，扩大企业自主权，加强企业财务管理，先后实行了企业基金制度、利润留成制度和企业经营承包制，逐步增强企业的财力。我国开始实施利改税和工商税制改革，初步形成了多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系。

1982年12月10日，五届全国人大五次会议批准的《关于第六个五年计划的报告》中提出：今后三年内，在对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利的步伐。"这项改革需要分别不同情况，有步骤地进行。对国营大中型企业，要分两步走。"[28]从1983年起，在全国范围内实行了利改税的第一步改革，从1984年10月1日起实行利改税的第二步改革，由上缴利润改为"利税并存"，并于1984年逐步过渡到完全的"以税代利"。这不仅是财政税收制度的重大改革，也是整个城市经济体制改革的重要组成部分，是搞活经济的关键一着。

实际上，第二步利改税的具体方案共拟订了11个税种，就是把当时的工商税分解为产品税、增值税、盐税和营业税等4个税种；开征和恢复城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等4个地方税；对有盈利的国营企业征收所得税；对国营大中型企业征收调节税；对小型国营企业按新的八级超额累进税率征收所得税。"鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况的变化很快，各个税收条例（草案）尚需在执行中不断充实和完善，拟请人大常委会授权国务院以草案形式颁布试行。"[29]

1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议"授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，"同时，还明确"国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。"[30]这次授权主要是解决经济体制改革初期国营企业利改税和改革工商税制的问题，决定通过当日国务院即发布了产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等6个税收条例草案试行。

然而，过了还不到一年时间，即1985年4月10日，六届全国人大三次会议又作出决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。这次授权"不仅可以适应当前某些实际工作需要，而且可以积累经验，为全国人大和全国人大常委会制定或者补充、修改法律作准备，有利于加快经济立法工作。"[31]根据授权决定，国务院及其有关部门制定了大量的规定，并予以实施，在经济社会中发挥了很大作用。

（四）建立涉外税收制度

改革开放之初，为适应引进外资的实际需要，全国人大及其常委会先后制定《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》[32]、《外国企业所得税法》，开征中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、个人所得税。还明确涉外企业继续沿用修订后的工商统一税，并交纳车船使用牌照税和城市房地产税。1984年，国务院颁布经济特区及14个开放城市对外税收的有关规定。这就初步形成了一套涉外税收制度。在此基础上，1991年4月9日，七届全国人大四次会议审议通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》[33]，实现了外商投资企业和外国企业在所得税制度上的统一，标志着涉外企业所得税制进一步完善。

同时，进一步健全了关税制度。1985年3月，国务院颁布了修改后的《进出口关税条例》，补充完善了关税管理，成为新时期稽征关税的法律依据。1987年1月22日，六届全国人大常委会第十九次会议通过的《海关法》，设专章对关税作了规定，进一步明确了我国的关税制度。

（五）改革国家的预决算制度

1991年10月21日，国务院发布的《国家预算管理条例》[34]规定，（1）国家预算管理，实行统一领导、分级管理、权责结合的原则；国家预算应当做到收支平衡。（2）国家设立中央、省（区、市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算。（3）国家预算由中央预算和地方预算组成。（4）经本级人民代表大会批准的预算，各级人民政府、各部门、各单位，未经法定程序，不得擅自改变。（5）国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分，经常性预算不列赤字。该条例的颁布实施，对于加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，发挥了重要作用。

（六）调整和改革农业税收制度

对农业税制进行了以下改革完善：（1）全面开征农林特产税和耕地占用税。（2）调整减免税政策。1985年起对贫困地区农业税实行减免[35]，并适时调整牧区省份的减免税政策。（3）实行户缴户结的纳税方式及折征代金等的措施。（4）完善契税政策。

四、分税制改革及其之后的财税法制

1992年，我们党和国家进一步明确了市场化取向的改革，提出要建立社会主义市场经济体制，而这"需要有一系列相应的体制改革和政策调整"，其中就包括"统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制。"[36]1993年3月，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定："国家实行社会主义市场经济"，"国家加强经济立法，完善宏观调控。"[37]这就为加强社会主义市场经济立法、建立和发展社会主义市场经济进一步提供了宪法依据。

我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，急需建立健全一套适应社会主义市场经济体制的财税体制。因此，实行了分税制和工商税制等一系列改革，继而提出公共财政的改革目标和任务。从财政包干制到财政分税制体制，这是一个很大的转变。伴随着分税制改革的全面推行，我国初步建立起适应于市场经济的财税体制。

（一）实行分税制改革

随着市场在资源配置中的作用不断扩大，财政包干体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，其弊端主要表现在："税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。"[38]因此，必须尽快改革，用分税制财政管理体制取而代之，已经是势在必行。党的十四届三中全会就明确提出要积极推进财税体制改革，重点之一就是"把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。"[39]实际上，为进一步理顺中央与地方间的财政分配关系，1992年下半年，我国在部分地区实行分税制改革试点，并从1994年起在全国推行，即对各省（区、市）以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

国务院于1993年12月15日发布、1994年1月1日起施行《关于实行分税制财政管理体制的决定》。根据该《决定》，分税制改革的原则和主要内容是：（1）按照中央与地方政府事权划分，合理确定各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。（2）根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等[40]。地方固定收入包括：营业税，地方企业所得税，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。（3）建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管。（4）科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的１:０.３系数确定[41]。此外，还明确了如何解决原体制遗留问题[42]。

1994年之后，我国进一步完善了"分税制"财政管理体制。这主要表现在：（1）调整中央与地方收入划分，包括调整证券交易印花税分享比例、金融保险营业税收入划分、实施所得税收入分享改革、出口退税分担机制改革等。（2）完善政府间转移支付制度，包括完善财力性转移支付体系和专项转移支付体系。（3）国务院2002年12月26日批转《<</span>财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见>及其通知》，调整和完善省以下财政管理体制。总之，分税制财政体制改革，规范和稳定了中央与地方的财政分配关系，调动了各方面的积极性，增强了中央政府的宏观调控能力[43]。

（二）实行积极（扩张）的财政政策

1998年亚洲金融危机爆发时，恰逢我国处于经济周期的低谷，国内市场供大于求带来经济增长速度明显趋缓。因此，我国从1998年开始，适时调整财政政策，由紧缩性财政政策转向扩张性财政政策。

扩张性财政政策的主要内容，有3个方面：（1）增发长期建设国债，扩大投资，四年共安排发行5100亿元，用于基础设施建设和企业技术改造；（2）鼓励消费，较大幅度地增加城镇中低收入居民收入，提高行政事业单位职工工资，中央加大社会保障支出及中央对地方专项转移支付的力度；（3）扩大出口，提高出口商品退税率[44]。

为实施积极的财政政策和进行转移支付、实施西部大开发战略的资金需要，国务院从1998年起连续3年向全国人大常委会提出了增发国债、调整中央财政预算的方案，并获得全国人大常委会的批准。可以说，正是扩张性财政政策的实施，使得我国成功抵御亚洲金融危机的冲击，有效遏制通货紧缩，实现经济持续快速增长，促进经济结构的优化和经济增长质量的提高。

（三）改革和完善预算制度

同实行"分税制"相适应，我国改革了预算制度。一方面，建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。

另一方面，1994年3月22日，八届全国人大二次会议审议通过《预算法》。其中，第八条明确规定："国家实行中央和地方分税制。"该法还分别对预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任等作了规定。这是在1991年10月国务院发布的《国家预算管理条例》的基础上制定的，是我国财政预算管理方面的第一部法律，标志着我国政府预算管理初步实现了法制化、规范化。这对于强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，都发挥了重要作用。

（四）完善工商税制

1984年利改税和工商税制全面改革后所形成的工商税制，经过近10年的运行之后，其不完善之处日益显现出来。主要表现在以下7个方面：税负不平，不利于企业平等竞争；国家和企业的分配关系犬牙交错，很不规范；中央和地方在税收收入与税收管理权限划分上，不能适应彻底实行分税制的需要；税收调控的范围和程度，不能适应生产要素全面进入市场的要求；内外资企业分别实行两套税制，矛盾日益突出；税收征管制度不严，征管手段落后，流失较为严重；税收法制体系尚不健全，没有形成税收立法、司法和执法相互独立、相互制约的机制。

1993年12月25日，国务院发出《批转国家税务总局<</span>工商税制改革实施方案>的通知》，明确了工商税制改革的指导思想，就是统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济的税制体系。还明确了深化税制改革必须遵循的基本原则：（1）调动中央、地方两个积极性和加强中央的宏观调控能力；（2）发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展，实现共同富裕；（3）实现公平税负，促进平等竞争；（4）体现国家产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高；（5）简化、规范税种[45]。

根据这次工商税制改革实施方案，主要内容如下：（1）所得税制，包括企业所得税[46]、个人所得税；（2）流转税制，包括增值税、消费税、营业税；（3）其他税种，包括资源税、土地增值税、证券交易税、城乡维护建设税、土地使用税，以及其他进行调整的税种。改革后，工商税制中的税种由原来的32个减少到18个；而税种设置则由原来的37个减少为23个。

同时，对税收征管制度作了相应改革。在《税收征收管理暂行条例》（国务院1986年4月21日颁布）的基础上，1992年9月4日七届全国人大常委会第二十七次会议通过《税收征收管理法》。该法第二条规定："凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法。"[47]这就统一了国内税收和涉外税收，改变了之前"内外有别、税税有别"的做法。该法的颁布实施，有利于加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益。

应该说，自1994年1月1日起实行的工商税制改革，是建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次税制改革，目的就是要适应建立社会主义市场经济体制的需要。这次工商税制建立了以流转税和所得税为主体，其它税种相配合，多税种、多环节、多层次调节的具有中国特色的税制体系。

五、公共财政框架下的财税法制

（一）倡导建立公共财政

在我国，从"统收统支"的财政体制到财政包干体制，再到分税制财政管理体制，实际上就是由非公共性的财税体制机制不断向公共性的财税体制机制转变，特别是自1994年启动分税制财政体制改革之后，1998年底全国财政工作会议正式提出我国建立公共财政基本框架及相关原则。1999年3月，九届全国人大二次会议批准了在我国实行公共财政体制的意见。

2003年10月，党的十六届三中全会明确提出要"健全公共财政体制"[48]，并将其作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。2007年党的十七大强调要深化财税体制改革、"完善公共财政体系"[49]，建设完善的公共财政体制成为财税体制改革的目标和方向。特别是面对错综复杂的国际国内形势，胡锦涛同志明确提出"必须深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效"[50]。这一突破传统财政理念的重大转变，旨在由政府提供公共产品来满足人民的需求并逐步使其均等化，同时使财政体制更加公平、公开、透明。其结果是，逐步实现了向"多种所有制财政＋城乡一体化财政＋公共服务财政"[51]的跃升。

党的十六大以来，我国按照科学发展观要求，坚持以人为本，进一步优化支出结构，持续加大对公共服务领域的投入，向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜。这样，符合公共财政运行规律的财税体制已初步建立，适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制已初步建立并不断完善。

（二）进一步调整财政政策

第一，实施稳健（中性）的财政政策。到2003年，我国经济形势再次发生变化，出现了通货膨胀压力加大、信贷和投资增长过快、外资流入偏多等问题。这就有必要对原来实行的积极财政政策进行调整。2005年3月，十届全国人大三次会议所批准的《政府工作报告》提出：坚持加强和改善宏观调控，实施稳健的财政政策。稳健财政政策的主要内容包括：控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支。这一财政政策具有中性特征。

第二，再次实行积极的财政政策。进入2008年，美国次贷危机引发全球金融风暴，国内出现了高通胀压力以及经济增速放缓、企业利润下降、出口增速降低等新问题，给我国财政宏观调控走向带来新挑战。在这一背景下，中央及时把宏观调控的首要任务从年初的"两防"（防经济过热、防明显通胀）调整为"一保一控"（保持经济平稳较快增长、控制物价过快上涨），决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。这次积极财政政策的主要内容有7个方面：实施税费减免政策，促进企业投资和增强经济活力；增加财政支出总规模，支持抗震救灾和扩大内需；有效运用财政税收政策杠杆，保持物价基本稳定；强化和完善支农惠农政策，促进农业发展和农民增收；促进经济结构调整，支持发展方式转变；调整和优化财政支出结构，着力保障和改善民生；加大转移支付力度，促进区域协调发展[52]。之后，中央又适时对这一财政政策予以调整。比如，2012年的积极财政政策就不是对2011年的简单重复，而是以"减税"为重心，实行"结构性减税"，这不同于以往以"增支"为重心。

（三）进一步改革税制

2003年以来，根据经济社会发展的新形势，按照"简税制、宽税基、低税率、严征管"的原则，进一步完善了税制。

1.企业所得税制。2007年3月16日，十届全国人大五次会议表决通过的《企业所得税法》分为8章，共60条。该法参照国际通行做法，体现了"四个统一"，即内资企业、外资企业适用统一的企业所得税法；统一并适当降低企业所得税税率；统一和规范税前扣除办法和标准；统一税收优惠政策，实行"产业优惠为主、区域优惠为辅"的新税收优惠体系。这部法律的颁布施行，对于改革现行企业所得税制，统一内外资企业所得税制度，进一步完善我国社会主义市场经济体制，为企业创造公平竞争的税收环境，促进经济增长方式转变和产业结构升级，促进区域经济的协调发展，提高我国利用外资的质量和水平，推动我国税制的现代化建设，具有重要作用。

2.开展增值税转型改革试点等，不断完善税收制度体系，进一步规范了国家与企业、个人之间的分配关系，强化了税收调节经济和收入分配的职能作用。

3.农村税费改革不断深化。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议审议通过关于废止农业税条例的决定，取消农业税。"国务院的权限是减免农业税，而取消农业税这一税种是全国人大常委会的职权。"[53]这不仅让农民吃上了定心丸，也朝着城乡税制统一的方向前进了一大步。同时，还全面取消牧业税和农业特产税，农村税费改革进入了农村综合改革的新阶段。

此外，稳步实施收入分配制度改革，重点是建立了国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，以及比较规范的津贴补贴发放制度和监督制约机制，规范了收入分配秩序。

（四）实行预算管理制度改革

随着预算规模日益扩大，它越来越成为"各级政府最重要的施政工具"[54]。正是在这样的背景下，2000年以来我国启动了预算改革，全面推进预算管理制度改革。

1.部门预算。从2000年开始，6个部委进行部门预算改革试点，此后逐步推广到所有的政府部门。

2.引入新的预算分类。2005年2月，财政部、中国人民银行和国家税务总局联合发布《关于进行政府收支分类改革模拟试点的通知》，引入与国际标准比较接近的功能分类和经济分类。

3.扩展预算的范围。就是将大量游离于预算之外的资金纳入预算之中。包括铁路建设基金、三峡工程建设基金、港口建设费等由中央批准的政府性基金，全部纳入预算管理。2007年1月1日起，土地出让收入纳入地方政府基金管理。

4.建立中央预算稳定调节基金。2006年财政部开始建立预算稳定调节基金（当年安排500亿元），专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。

5.建立国有资本经营预算制度。中央本级国有资本经营预算从2008年开始试点，选择中央直管企业和烟草企业为试行单位。从2007年起，纳入实行范围的中央企业需向政府缴纳国有资本经营收益。

6.实行国库改革。财政部和中国人民银行2001年3月颁布的《财政国库管理制度改革试点方案》[55]，提出现行的国库体制应转向"以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的集中收付制度"。

特别值得一提的是，政府采购是许多国家管理公共支出、调节经济运行、维护本国利益的一项基本制度。我国自1995年开始政府采购的试点工作，之后采购规模逐步扩大。2002年6月29日，九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《政府采购法》，对政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任等作了明确规定。这就在我国建立起新的公共资金管理使用法律制度。

（五）财政法制逐步健全

截至目前，我国财税立法包括：《预算法》、《审计法》、《会计法》、《注册会计师法》、《企业国有资产法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》、《政府采购法》、《反洗钱法》等11部法律，以及《财政违法行为处罚处分条例》等多部财政行政法规，《企业财务通则》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等一大批财政部门规章。这就显著提高了财税法制化水平。

这里，要说一说废止关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定。随着中国特色社会主义法律体系的日趋形成，全国人大常委会于2008年开展了大规模的法律集中清理工作。2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过的《关于废止部分法律的决定》第五项规定：废止"全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定"。其主要理由是：1985年全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例，这一授权决定已将1984年的授权决定覆盖。依据1985年的授权，国务院已制定了一系列税收暂行条例，未再以草案形式发布此类税收条例草案试行。1993年，国务院发布的有关增值税等几个税收暂行条例已明确将根据1984年授权制定的六个税收条例草案废止[56]。

六、未来发展方向和展望：必须加强财税立法

目前，我国财税体制还存在一些突出问题，主要是：财政收入制度不够完善，政府间事权划分不清晰，财力与事权不尽匹配，政府预算制度还不够完整，财政管理的法治性和绩效尚需提高，财政宏观调控作用有待进一步发挥[57]，税制分配功能弱化等。对于这些问题，要认真对待，并通过深化财税体制改革和健全财税法制来解决。

（一）继续健全公共财政体系

要按照科学发展观与和谐社会建设的要求，着重围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，划清中央和地方的事权，进一步明确政府间支出责任，完善分税制财政体制，大力推进财税体制改革，健全公共财政体系。

第一，要更加注重经济的发展。推动经济发展方式转变和经济结构调整，加大"三农"投入，加大对自主创新和战略性新兴产业的财税支持力度，支持环保产业、循环经济、绿色经济的发展，切实统筹城乡区域协调发展。

第二，要更加注重民生和社会建设。切实改善民生、保持社会和谐稳定，把更多财政资源用于经济社会发展薄弱环节、用于民生和社会事业，特别是要支持解决教育、就业、社会保障、医疗卫生、保障性住房建设、环境保护等方面涉及群众切身利益的问题，更有力地支持欠发达地区发展经济和改善民生，集中财力办大事、办推进改革、建立制度和长效机制的事[58]。

第三，要深化预算制度改革，建立健全有利于科学发展的财税制度。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付的比重，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力；建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制；建立健全有利于科学发展的财税体制、运行机制和管理制度，更好服务改革发展稳定大局[59]。

（二）进一步加强财税立法

立法法第八条将财政、税收的基本制度确定为只能制定法律的事项，即把有关财政税收立法权明确为专属立法权事项。目前，我国财税立法距离立法法所规定的"税收法定原则"来说，还差得很远。主要表现在：（1）仍存在立法级别低的情况，在19个税种[60]中只有3个种税是由法律予以规范的，其他规定多是国务院根据全国人大（或其常委会）的授权而制定的条例或暂行条例。（2）财政支付转移法、财政投资法等一些基本法律也还没有制定出来。作为我国税收的大部分，流转税和财产税方面的法律与改革开放和法制建设的要求差距都比较大，其立法层级亟待提高。（3）有些规定仍比较粗，操作性差，陈旧滞后，内外不统一的问题仍然存在，因此，财税立法重点将从税法转向财政法[61]。

财政税收在我国经济社会中发挥着越来越重要的作用，切实贯彻立法法的规定已是当务之急。在中国特色社会主义法律体系形成之后，要在新的起点上继续完善这一法律体系，就立法内容或立法项目来说，必须加快制定财税方面的法律。这是完善财税体制，健全财税法律制度的必然要求，是从法律上制度上推动和保障科学发展的必然要求。

第一，确立整体思路。这要有利于市场经济的发展、和谐社会的建设、纳税人权益的保障、发挥财税法的整体效率。一是，推动财税修宪，制定财政法。宪法应当对国家财政税收活动的基本原则、财政管理体制、政府财政职能作出明确规定。因此，有必要在现行宪法中增加规范国家财政税收活动的规定。同时，制定财政法，对财政、税收的基本制度予以规定，包括该法的立法宗旨和基本原则、财政收支权限划分（财政管理体制）、适用范围、财政主体及行为、预算、财政收入、财政支出、财政监督管理、法律责任与救济制度等。二是，中央与地方间财政收支划分的法治化。其立法原则应当包括：适度分权、事权与财权相结合、兼顾效率与公平；其主要内容有：财政级次划分制度、财政收支分类制度、财政收入划分制度、财政支出划分制度等[62]。

第二，切实提高财税立法的层级。可以说，这是当前加强财政税收方面立法工作的重中之重。一方面，必须抓紧制定公共投资法、财政转移支付法、国债法、增值税法，研究制定物业税法、遗产税法、社会保险税法等。另一方面，就是要进一步规范有关工商税制改革的授权立法问题。在该授权决定实行的20多年中，国务院（甚至其有关部门）已据此制定了大量的规定（从学理上说，这类规定不同于国务院依据宪法和法律制定的行政法规，其效力也应当高于国务院依职权制定的行政法规），并予以实施，在经济社会中发挥了巨大作用。现在看来，要考虑废止全国人大1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或者条例的决定。因为当初全国人大据以授权的经济社会条件，在目前已经发生了很大改变。换句话说，国务院及其有关部门仍然沿用授权决定来制定税收行政法规甚至规章的条件已经不存在。这也是许多专家学者比较一致的意见。

当前，要认真总结实践中的成功经验，将有关税收的行政法规上升为法律，不仅是必要的，也是可行的。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的车船税法，就是一个最新的例子。而车船税也成为了我国第一个由国务院条例上升为法律的税种。因此，全国人大应当考虑及时将根据该项授权决定制定的税收暂行条例上升为法律，依照立法法的规定收回有关税收的立法权，由全国人大或其常委会行使。同时，国务院及其有关部门应当抓紧起草相关法律草案，及时提请全国人大或其常委会审议通过。这是坚持和实行依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求，也是推动和保障科学发展的内在要求。

第三，抓紧修改预算法。一方面，预算法的有些规定已经过时，比如五级政权五级预算的格局已被突破，又比如地方无权发债的规定也被突破了。另一方面，也是更为重要的，因为预算法所确立的是我国财政收支的基本法律制度，是市场经济公共财政的基本法，是财税法律体系的核心。因此，要建立健全公共财政体制，就必须修改完善预算法。

1.要取消预算外收入，切实围绕健全预算制度体系，逐步形成由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算组成的有机衔接、完整的政府预算制度体系，提高预算编制的科学性和准确性。

2.要在预算法中补充规定有关公共财政、预算管理体制、部门预算和国库制度的改革与规定、预算监管、预算罚责等基本制度。

3.明确规定预算公开制度，保障社会公众的知情权、参与权和监督权。

4.强化人大对预算的审查权、调整权和执行监督权[63]。

十届全国人大常委会就已经开始修订的准备工作，但进展并不十分顺利。2011年11月，国务院常务会议通过了预算法修正案草案，并决定提请十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。2011年12月十一届全国人大常委会会议初审了该草案，2012年6月十一届全国人大常委会第二十七次会议对该草案进行了再审。要在基础上，尽早完成此项立法工作。

附件：

我国现行税种与法律法规依据

目前我国的19个税种中，16个由税务部门负责征收。关税和船舶吨税由海关部门征收，进口货物的增值税、消费税由海关部门代征。

1.增值税：根据《增值税暂行条例》（1993年12月25日国务院发布，2008年11月5国务院修改），对在我国境内销售货物或提供加工、修理修配劳务及进口货物的单位和个人征收。

2.消费税：根据《消费税暂行条例》（1993年12月25日国务院发布，2008年11月5国务院修改），对在我国境内生产或销售、委托加工和进口应税消费品的单位和个人征收。

3.营业税：根据《营业税暂行条例》（1993年12月13日国务院发布，2008年11月5国务院修改），对有偿提供应税劳务（包括交通运输业、建筑业、金融保险业等七个税目）、转让无形资产和销售不动产的单位和个人征收。

4.企业所得税：根据《企业所得税法》（2007年3月16日十届全国人大五次会议通过），对在我国境内的一切企业和其他取得收入的组织（不包括个人独资企业、合伙企业），就其生产经营所得和其他所得依法征收。

5.个人所得税：根据《个人所得税法》（1980年9月10日五届全国人大三次会议通过，2011年6月30日十一届全国人大常委会第二十一次会议第六次修正），对个人（自然人）取得的各项应税所得（包括个人的工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得等应税项目）征收。

6.资源税：根据《资源税暂行条例》（1993年12月25日国务院发布，2011年9月30国务院修改），对各种应税自然资源征收。

7.城镇土地使用税：根据《城镇土地使用税暂行条例》（1988年9月27日国务院发布，2006年12月30日国务院修改，2010年12月29日国务院再次修改），以在城市、县城、建制镇和工矿区范围内的土地为征税对象，以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，按规定税额对使用土地的单位和个人征收。

8.土地增值税：根据《土地增值税暂行条例》（1993年11月26日国务院通过，2010年12月29日国务院修改），在我国境内转让国有土地使用权、地上建筑物（包括地上、地下的各种附属设施）及其附着物并取得收入的单位和个人，对其转让所取得的增值额征收。

9.房产税：根据《房产税暂行条例》（1986年9月15日国务院发布），以城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房屋为征税对象，按房产原值一次减除10%～30%后的余值或租金收入向房产所有人或经营使用人征收。

10.城市维护建设税：根据《城市维护建设税暂行条例》（1985年2月8日国务院发布，2010年12月29日国务院修改），以纳税人实际缴纳的消费税、增值税和营业税税额为计税依据征收。

11.车辆购置税：根据《车辆购置税暂行条例》（2000年10月22日国务院颁布），对购置汽车、摩托车、电车、挂车、农用运输车等应税车辆的单位和个人征收。

12.车船税：根据《车船税法》（2011年2月25日十一届全国人大常委会第十九次会议通过），在我国境内依法应当到车船管理部门登记的车辆、船舶为征税对象，向车辆、船舶的所有人或管理人征收。

13.印花税：根据《印花税暂行条例》（1988年6月24日国务院通过，2010年12月29日国务院修改），对经济活动和经济交往中书立、领受应税经济凭证征收。

14.契税：根据《契税暂行条例》（1997年7月7日国务院颁布），以在我国境内转移的土地、房屋权属为征税对象，向取得土地使用权、房屋所有权的承受人征收。

15.耕地占用税：根据《耕地占用税暂行条例》（2007年12月1日国务院发布），对在我国境内占用耕地建房或从事非农业建设的单位和个人，就其实际占用的耕地面积征收。

16.烟叶税：根据《烟叶税暂行条例》（2006年4月28日国务院发布），对收购烟叶（包括晾晒烟叶、烤烟叶）的单位，按照收购金额的一定比率征收。

17.关税：根据《海关法》（1987年1月22日六届全国人大常委会第十九次会议通过），以进出境的货物和物品为课税对象征收。

18.船舶吨税：根据《船舶吨税暂行条例》（2011年12月23日国务院通过），对在中国港口行驶的外国籍船舶和外商租用的中国籍船舶，以及中外合营企业使用的中外籍船舶（包括在港内行驶的上述船舶）征收。

19.固定资产投资方向调节税：根据《固定资产投资方向调节税暂行条例》（1991年4月16日国务院发布，2010年12月29日国务院修改），从1991年起施行，国务院决定自2000年1月1日起新发生的投资额，暂停征收该税。

参考文献：

[1]见[美]理查德·马斯格雷夫、佩吉·B.马斯格雷夫著，邓子基、邓力平译校：《财政理论与实践》，中国财政经济出版社2003年版，第6-12页。

[2]全国人大常委会办公厅联络局编：《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第91-92页。

[3]毛泽东：《关于土地改革和财经工作》，载《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第25页。

[4]政务院1950年3月颁布的《中央金库条例》，规定中央人民政府设立中央金库，地方各级政府设立地方金库。

[5]毛泽东：《为争取国家财政经济状况的基本好转而奋斗》，载《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第69页。

[6]见项怀诚编著：《中国财政管理》，中国财政经济出版社2001年版。

[7]政务院还同时发布《全国各级税务机关暂行组织规程》、《工商业税暂行条例》、《货物税暂行条例》。

[8]见谢旭人主编：《中国财政60年》上卷，经济科学出版社2009年版，第60页。

[9]谢旭人主编：《中国财政60年》上卷，经济科学出版社2009年版，第69页。

[10]全国人大常委会办公厅联络局编：《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第90页。

[11]周恩来：《过渡时期的总路线》，载《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第106页。

[12]全国人大常委会办公厅联络局编：《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第70页，76页，82页。

[13]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1991年版，第244页。

[14]高培勇主编：《共和国财税60年》，人民出版社2009年版，第405页。

[15]国务院于1958年4月11日发出《关于地方财政收支范围、收入项目和分成比例改为基本上五年不变的通知》，取消了原定基本上三年不变的规定。

[16]毛泽东：《有困难，有办法，有希望》，载《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第24页。

[17]全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《中国公共财政》，人民出版社、党建读物出版社2006年版，第35页。

[18]高培勇：《我国财税体制改革的主线索》，载《人民日报》2009年1月16日，第7版。

[19]上一次听取和审议国务院的预算决算报告，还是在1965年。1965年1月4日，三届全国人大一次会议通过了有关决议，"批准国务院提出的1965年国民经济计划主要指标和1965年国家预算的初步安排，并且授权全国人民代表大会常务委员会，在1965年国家预算草案编成以后，连同1964年的国家决算，加以审查和批准。"依据该授权，1965年7月22日，三届全国人大常委会第十三次会议通过《关于1964年国家决算和1965年国家预算的决议》。见全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编：《历届全国人民代表大会及其常务委员会审查通过的预决算文件集》（第一届--第六届），中国财政经济出版社2002年版，第263页，266-267页。

[20]胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第22页，23页。

[21]《中共中央关于经济体制改革的决定》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（中），人民出版社1986年版，第568页，578页。

[22]见全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《中国公共财政》，人民出版社、党建读物出版社2006年版，第53页。

[23]见谢旭人主编：《中国财政60年》上卷，经济科学出版社2009年版，第219-220页。

[24]党的十二大报告明确提出："国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。"见胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第22页。

[25]《中共中央关于经济体制改革的决定》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（中），人民出版社1986年版，第572页。在此之前，党的十二大就已明确提出要综合运用"价格、税收、信贷等经济杠杆"。见胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第23页。

[26]1993年6月，《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》提出："地方财政预算收支，必须严格执行《国家预算管理条例》，不准打赤字。"见中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（上），人民出版社2011年版，第278页。从1994年起，中央财政赤字通过发行国债的办法予以弥补，而不再向中国人民银行透支或借款。

[27]全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《中国公共财政》，人民出版社、党建读物出版社2006年版，第114-115页。

[28]全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社1983年版，第112页。

[29]王丙乾：《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》（1983-1985年卷），中国法制出版社2004年版，第359页。

[30]见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》（1983-1985年卷），中国法制出版社2004年版，第355页。

[31]王汉斌：《关于"授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）"的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》（1983-1985年卷），中国法制出版社2004年版，第506页。

[32]该法是五届全国人大三次会议于1980年9月10日审议通过的，适用于中国居民和在我国的外国居民。1986年1月7日，国务院颁布的《城乡个体工商户所得税暂行条例》，适用于从事工业、商业、服务业、建筑安装业、交通运输业以及城乡个体工商户。1986年9月25日，国务院颁布的《个人收入调节税暂行条例》，适用于中国公民。这样，《个人所得税法》就仅适用于在我国的外国居民了。但无论如何，这部法律适应了改革开放后我国居民在外国从事经济活动和其他劳务所得日益增多，特别是在我国取得收入的外国居民越来越多的现实需要。

[33]同时废止了《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》。

[34]该条例自1992年1月1日起施行，1951年8月政务院公布的《预算决算暂行条例》同时废止。

[35]1990年5月，财政部发出《关于贫困地区农业税征收问题的通知》，原则上恢复对贫困地区征税，但继续对一部分温饱问题尚未完全解决、缴纳农业税还有一定困难的农户予以照顾。

[36]江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，载《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第228-229页。

[37]本书编写组：《宪法和宪法修正案辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第44-45页。

[38]《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，载中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2011年版，第509页。

[39]《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》，载中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第462页。

[40]外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20％部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

[41]即上述两税全国平均每增长１％，中央财政对地方的税收返还增长０.３％。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。1994年8月24日，国务院专门发出《关于分税制财政管理体制税收返还改为与地区增值税和消费税增长率挂钩的通知》，指出："中央财政对地方税收返还额的递增率改为按本地区增值税和消费税增长率的１:０.３系数确定。"

[42]以上内容，见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，载中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社1986年版，第511-516页。

[43]中共财政部党组：《财政事业改革开放三十年回顾》，载《经济日报》2008年11月18日，第11版。

[44]苏宁：《积极探索适合中国国情的预算管理制度》，载全国人大培训中心编：《全国人大干部培训讲义》，中国民主法制出版社2003年版，第149页。另见谢旭人主编：《中国财政60年》上卷，经济科学出版社2009年版，第515-21页。

[45]以上内容，见《国务院批转国家税务总局<</span>工商税制改革实施方案>的通知》，载国家税务总局办公室编：《中华人民共和国工商税收基本法规汇编》，经济科学出版社1994年版，第2-3页。

[46]继1991年完成外资企业所得税的统一之后，1994年将国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税进行整合，制定了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，从而形成了内外资企业分别适用不同税法的两套企业所得税制度。

[47]该法第五十八条还规定："农业税、牧业税、耕地占用税、契税的征收管理，参照本法有关规定执行。""关税、船舶吨税及海关代征税收的征收管理，依照法律、行政法规的有关规定执行。"

[48]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第472页。

[49]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，载中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第20页。

[50]《构建有利于科学发展的财税体制积极推动科学发展促进社会和谐》，载《人民日报》2010年1月10日，第1版。

[51]见高培勇：《我国财税体制改革的主线索》，载《人民日报》2009年1月16日，第7版。

[52]谢旭人主编：《中国财政60年》下卷，经济科学出版社2009年版，第722-730页。

[53]吴邦国：《在十届全国人大常委会第十九次会议上的讲话》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第一号，第1页。

[54]王雍君：《中国的预算改革：评述与展望》，载《经济社会体制比较》2008年第1期。

[55]有论者认为，这是"中国公共支出管理改革的一个里程碑式的纲领性文件。"见王雍君：《中国的预算改革：评述与展望》，载《经济社会体制比较》2008年第1期，第40页。

[56]李适时：《关于<</span>全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定（草案）>和<</span>全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定（草案）>的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第6号，第561页。

[57]谢旭人：《坚定不移深化财税体制改革》，载《求是》2010年第7期。

[58]《构建有利于科学发展的财税体制积极推动科学发展促进社会和谐》，载《人民日报》2010年1月10日，第1版。

[59]参见谢旭人：《坚定不移深化财税体制改革》，载《求是》2010年第7期。

[60]详细情况，见附件。

[61]这是刘隆亨教授在接受媒体采访时所说的观点。见陈晶晶：《财税立法重点将从税法转向财政法》，载《法制日报》2008年4月27日，第3版。

[62]徐孟洲等：《财税法律制度改革与完善》，法律出版社2009年版，第39-52页。

[63]详见李昌麒、范水兰：《正确处理收入分配改革中的十大关系》，载《现代法学》2011年第1期，第22页。