中央银行体制如何“锤炼”？

（1996年11月27日，时任中国人民银行行长戴相龙正式致函国际货币基金组织，宣布中国自1996年12月1日起，接受《国际货币基金组织协定》相关义务，实现人民币经常项目下的可兑换。　（资料照片））

办理政策性贷款业务、自己可开办经济实体、财政可向其借款和透支，取得的利润可自己留成、证券保险银行全部收入“囊中”监管……直至20世纪90年代初期，我国的央行——中国人民银行还更像是一个央行和商业银行的“结合体”。

而正是90年代的央行改革，整顿了混乱的金融秩序，中国人民银行的宏观调控和金融监管两大职能渐渐充分显现出来。

那场改革由何触发，改革进程究竟是怎么样的？《经济参考报》记者就此专访了那个时期央行改革的见证者——新华社高级编辑丁坚铭，请他讲述20世纪90年代我国中央银行体制经历了哪些“锤炼”。

触发　1993年央行改革拉开序幕

1992年下半年到1993年上半年，我国出现经济过热和金融秩序混乱，中国人民银行的宏观调控和金融监管两大职能都未能充分发挥作用，中国人民银行原有体制缺陷明显暴露出来。

“在1992年底，邓小平南巡之后，全国大干快上的劲头特别足，但是这种大干快上也蕴藏着很大的隐患。到了1993年上半年，经济运行的形势已经非常严峻了，通货膨胀的压力越来越大，物价指数上涨呈加速趋势，1992年的CPI涨幅为5.4%，而到了1993年第一季度，CPI涨幅更是达到了历史性的14%。”丁坚铭回忆称。当时在民间流行的一段歌谣是这么说的——“最想的是上岗，最怕的是下岗，最担心的是物价涨”。

据丁坚铭的描述，那时的经济主要表现为“四热”(房地产热、开发区热、集资热、股票热)、“四高”(高投资膨胀、高工业增长、高货币发行和信贷投放、高物价上涨)、“四紧”(交通运输紧张、能源紧张、重要原材料紧张、资金紧张)。1992年，GDP增幅飞涨到14.2%，官员们的审批前所未有的松快，到处都是新开工的项目，到处都是新成立的公司；银行的资金哗哗地往外流。

“那时的金融秩序非常之混乱，地方政府乱设金融机构的现象比比皆是，各个银行自己开办各种各样的公司。一句话，怎么搞钱怎么来。而人民币汇率呢，才两三个月的时间就从1美元兑6、7元人民币跌到1美元兑11元人民币，市场投机炒作风愈演愈烈。”丁坚铭回想起那时的情景，一些数据脱口而出。

正是在这种严峻的形势下，1993年的6月24日，中共中央、国务院颁布了《关于当前经济形势和加强宏观调控的意见》，提出了加强和改善宏观调控的16条措施。随后，国务院召开了全国金融会议，要求金融系统认真整顿混乱的金融秩序。《意见》一颁布，拥有多年金融领域报道经验的丁坚铭那根敏感的神经被调动起来，他隐隐觉得，不久之后，央行内部一定会有大变化。事实证明他的预感没错。

1993年7月的一天，他忽然接到通知，全国银行行长工作会议要在北京京西宾馆召开。“当时接到采访任务的时候，还要求不允许报道，不过，我记录下来了会议的全过程，而后来中央也还是允许对该会议进行报道。”他说。他拿出一个已经被密密麻麻写满了字的采访本，向我们讲述起那次重要的会议。也就是在那次会议上，朱镕基第一次以中国人民银行行长的身份亮相。

“朱镕基以铁腕和严厉著称，他的这种风格在那次会议以及以后的历次银行行长会议中都体现得非常明显。”丁坚铭说。在那次会上，朱镕基命令国内各银行行长在规定时间内收回计划的全部贷款和拆借资金。“逾期收不回来，就要公布姓名，仍然收不回来，就要严惩不贷。”

“朱镕基从1993年7月至1995年6月担任中国人民银行行长，他也是至今唯一一位国务院副总理兼中国人民银行行长。”丁坚铭说。在人称“朱老板”的朱镕基的“压力”之下，到7月底，拆借的资金收回来332亿，还增加了405亿的储蓄。1993年，中国人民银行连续两次大幅度提高存贷款利率，并且对3年以上的定期存款实行保值。1994年至1996年两次提高利率，两次降低利率；相机展开了金融体制以及与金融相配套的财政、税收、投资体制的改革。

“可以说，也正是1993年的那次会议，真正拉开了央行改革的序幕。”丁坚铭说。

蜕变　央行要“有所不为”

“90年代，正是央行改革非常重要的时期。在90年代的改革中，有几点非常重要，一是中国人民银行取消了利润留成制度，实行独立的财务预算管理制度，并与所办经济实体脱钩，加强自身的内部管理和约束；二是取消了省分行的再贷款权和7%的信贷规模调剂权，使金融宏观调控的权力集中到人民银行总行。”丁坚铭说。

他指出，这些改革措施消除了人民银行追逐利润的动机，集中了总行的调控权，保证了货币政策在全国范围内的统一实施。

1993年12月25日，国务院发布《关于金融体制改革的决定》。其中提到，要把中国人民银行办成真正的中央银行。丁坚铭说，就这一点，说起来容易做起来难，说白了，就是该央行干的事央行干，不该央行干的央行不干。

而在“有所为”和“有所不为”之中，“有所不为”的过程似乎更加艰难。

丁坚铭指出，“有所不为”的央行改革很重要的一点就是理顺货币政策与财政政策的关系。据他介绍，到1993年年末为止，中央财政历年向中国人民银行透支余额557.10亿元，两项共占当年年末中国人民银行资产总额的13%。

“那个时期，国家财政支出资金非常紧张，所以不得不向央行透支，但这种透支的实质就是变相地发行货币。以赈灾为例，现在是中央下拨财政补贴，而那时候是央行直接发放救灾贷款，但这种贷款贷下去是完全不可能还的。”丁坚铭的表述一针见血。

“如果财政对央行的透支和借款这条保留下来，中央银行就永远独立不了。”丁坚铭直言。也就是从1994年开始，国家停止了财政部向中国人民银行透支，从1995年开始，停止了财政部向中国人民银行借款。中央财政预算因弥补赤字、扩大公共投资而向社会发债筹资时，中国人民银行在发债时机和发债方式上进行充分的协调配合，但不直接认购、包销国债和其它政府债券，从此完全切断了向财政供应基础货币的渠道。

“另外，要割断固定资产政策性贷款同基础货币的联系。”他继续说。他指出，多年来，固定资产投资缺口和企业资本金的短缺，迫使专业银行超计划供应信贷资金，挤占维持企业正常生产经营所必需的流动资金贷款，倒逼中央银行增加基础货币投放。丁坚铭回忆称，1993年，银行固定资产贷款比上年增长31.7%，高于当年银行各项贷款增幅9.3个百分点，当年银行固定资产贷款增加额占当年银行各项贷款增加额的比例高达25.7%。为扭转这种情况，从1993年下半年起，中国人民银行除继续对固定资产贷款实行指令性计划管理外，对国家计划安排的投资项目和计划盘子内留下的资金缺口，不再安排固定资产贷款规模。明令所有金融机构不得向无资本金、不安排铺底流动资金的新投资项目发放各种贷款。严禁用银行或非银行金融机构的信贷资金充作项目的自有资金和自筹资金。这些措施从资金源头上有效地控制固定资产投资的增长。

而在1995年商业性投资金融与政策性金融分离后，国家投资项目政策性贷款所需的建设资金由国家开发银行按批准发行的金融债券计划向商业银行发行债券解决，割断了固定资产政策性贷款同基础货币的联系。

丁坚铭说，“有所不为”更是体现在央行监管的范围越来越缩小。1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，把监管证券市场业务从人民银行分离出来，并移交给新成立的中国证监会。“这次改革把中国人民银行监管范围从原来的无所不包缩减到仅对金融机构和货币市场进行监管，这对于中央银行加强宏观调控和完善金融监管体系是十分有益的。”

其后的1998年11月l8日，中国保监会成立，中国人民银行将对保险公司的监管权移交给中国保监会。这两次金融监管体制改革使中央银行能够更加集中精力加强宏观调控，强化对银行业以及除证券和保险之外的非银行金融机构进行监管。

成熟　宏观调控手段逐步多样

“有所不为”是指把不该央行管的事情给“剔除”出去，而“有所为”是指央行在金融监管和宏观调控方面发挥更加重要的作用，而这一过程伴随着央行在货币政策目标和货币政策中间目标的逐渐转变。

据丁坚铭介绍，早在1986年1月国务院发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》首次将金融机构的金融事业活动的目标界定为“发展经济、稳定货币、提高社会经济效益”。这是对货币政策目标的一个粗略表述。其后，这一表述逐渐演变为“稳定货币、发展经济”的双重货币政策目标。可是，在货币政策上实行双重目标，其结果往往是诱发较高的通货膨胀，并导致国民经济周期性的大幅震荡和强制性调整，20世纪80年代以来，我国多次发生通货膨胀证实了这一点。这一教训，促使理论界和货币当局重新审视我国的货币政策目标。1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》提出，我国货币政策的目标是，“保持货币的稳定，并以此促进经济增长”，这是对我国货币政策双重目标的重大改革。

而伴随着货币政策目标的转变，货币政策中间目标也在转变。丁坚铭说，1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以后，在相当长的一段时间内仍将贷款规模与现金发行作为货币政策的中间目标。从1994年开始，中国人民银行逐步缩小了信贷规模的控制范围，引入了外汇公开市场操作；同时，加快了对货币供应量的统计分析与研究，从当年第三季度起，按季向社会公布货币供应量分层次检测目标，并观察基础货币的变动。1996年，中国人民银行正式将货币供应量作为货币政策中间目标，开始公布M0(流通中的现金)、M1(狭义货币)和M2(广义货币)三个层次的货币供应量指标。而在1998年，中国人民银行取消了对国有银行的贷款规模控制，开始正式编制基础货币规划，货币政策操作向间接调控迈出了重要一步。

“另外，央行再也不像以前那样单纯地定贷款规模，而是用更多的工具来调控市场，手段也是越来越充裕。”丁坚铭说。1993年12月国务院发布的《关于金融体制改革的决定》提出，“实施货币政策的工具是法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现率、公开市场操作、中央银行外汇操作、贷款限额、中央银行存贷款利率。”这就说明，中央银行逐步改革了货币政策工具，在继续采用贷款限额管理的同时，逐步引入再贴现、利率、公开市场业务、“窗口指导”等新的政策工具。

1994年4月15日至4月30日，中国人民银行派专人对美国联邦储备系统运作情况及联邦储备银行的职能进行了实地考察。通过这次考察，中国人民银行进一步明确了其主要任务是运用独立的货币政策对国民经济进行调控，保持货币稳定，对金融机构进行监管，保证健康的金融秩序，促进国民经济发展。“货币政策目标的转变和手段的多样是央行逐步成熟的标志之一。”丁坚铭说。