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推进农村金融体制改革与创新 建设和谐社会主义新农村

2007-12-10 10:30 金融时报

摘要:12月7日,由中国银监会办公厅和金融时报社共同主办的“2007中国农村金融论坛”在京举行。本次论坛的主题是:贯彻落实党的十七大精神和科学发展观,推进农村金融体制改革与创新,建设和谐社会主义新农村。

编者按127,由中国银监会办公厅和金融时报社共同主办的“2007中国农村金融论坛”在京举行。本次论坛的主题是:贯彻落实党的十七大精神和科学发展观,推进农村金融体制改革与创新,建设和谐社会主义新农村。中国银监会主席刘明康专门为此次论坛发来了贺信,银监会副主席蒋定之、中国人民银行行长助理易纲出席论坛并发表演讲。国家发改委、财政部、农业部、国务院研究室、国务院法制办、国家工商总局、国家税务总局、中国保监会等部委有关负责人出席论坛。国家开发银行、农业发展银行、工商银行、农业银行、建设银行、交通银行、邮政储蓄银行以及中信银行等全国股份制商业银行有关负责人应邀出席论坛,各地银监局、省级农村信用联社、各地村镇银行等基层农村金融机构以及国内金融研究机构的知名专家学者参加了论坛。本报特刊将与会嘉宾演讲内容摘要刊登。

  刘明康主席致“2007中国农村金融论坛”贺信

  女士们、先生们:

在大家的积极支持和热心参与下,2007年中国农村金融论坛顺利召开,我感到十分高兴,特此表示祝贺!

  党中央、国务院高度重视解决好农业、农村、农民问题。金融服务是解决“三农”问题的一个关键,党的十七大报告指出:要深化农村综合改革、推进农村金融体制改革和创新。银监会高度重视改进农村金融服务、支持社会主义新农村建设的工作。四年来,银监会认真贯彻党中央、国务院关于深化农村金融改革的方针政策,稳步推进农村信用社改革,积极推进农业银行、农业发展银行改革,深化邮政储蓄银行改革,引领农村金融机构健全经营机制,坚持以服务“三农”为己任,探索建立符合“三农”需求金融服务模式;同时,调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策,鼓励各类资本到农村投资创业,设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。

  应该说,在有关各方面的大力支持下,在各银行业金融机构的共同努力下,农村金融服务近年来有较大程度的改善,支农水平明显提升。但必须清醒认识到,由于多种原因,相对于城市金融,农村金融体系还存在一些深层次矛盾和问题,农村金融服务还无法充分适应社会主义新农村建设和构建和谐社会的需要,我们需要做的工作还很多。

  本次论坛邀请了各方面的专家和学者畅谈农村金融改革与创新中的问题、经验和做法。这是一次很有意义的聚会,是全国经济和金融界关心和支持农村金融事业的有志之士的一次思想盛宴。真诚希望与会代表畅所欲言、共商大计,为进一步推动我国农村金融市场的发展做出积极贡献。

  预祝2007中国农村金融论坛取得圆满成功!

  中国银行业监督管理委员会主席刘明康

  推进农村金融改革与创新构建和谐社会主义新农村

  中国银行业监督管理委员会副主席蒋定之

  尊敬的各位来宾,女士们、先生们、朋友们:

  大家上午好!非常高兴出席“2007中国农村金融论坛”。我谨代表银监会和明康主席对论坛的顺利举办表示祝贺,并预祝论坛取得圆满成功。

  农业是国民经济的基础,金融是现代经济的核心。发展现代农业,建设社会主义新农村,离不开农村金融的有效支持。年初召开的全国金融工作会议,明确把农村金融作为整个金融工作的重点。刚刚闭幕的党的十七大,又把农村金融问题列入统筹城乡发展和推进社会主义新农村建设的重要内容。农村金融问题关系亿万农民切身利益,关系“三农”长远发展,关系国计民生根本,关系国民经济大局。加快推进农村金融体制改革与创新,无疑会对我国农村经济社会的和谐发展产生极其重要而深远的影响。

  银监会成立以来,认真贯彻落实党中央、国务院关于农村金融工作的重要部署,积极推进农业银行股份制改造,稳步拓宽农业发展银行政策性业务范围,适时组建邮政储蓄银行,大力推动深化农村信用社改革,调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策,引导银行业金融机构履行社会责任,增加支农信贷投入,提高支农服务能力,较好地促进了农业增产、农民增收和农村经济发展,为构建社会主义新农村发挥了积极作用。但是,应该清醒地看到,由于二元经济结构的长期制约影响,我国农村经济发展水平仍然严重滞后,城乡经济发展差距仍然不断扩大,城乡金融资源配置不平衡的矛盾仍然十分突出,农村金融体系不完善,体制机制不健全,机构功能不完备,基础设施不配套,扶持政策不到位,这些问题使得我国的农村金融成为整个金融体系的瓶颈和“短板”,难以满足农村金融服务多样化的需要,难以满足农村经济多层次发展的需要,难以满足社会主义新农村建设的需要。为此,必须以党的十七大精神为指引,站在建设社会主义新农村的高度,着眼统筹城乡经济发展的大局,立足全面构建小康社会的要求,深入贯彻科学发展观,大力推进农村金融改革与创新,持续加强和改善农村金融服务,为构建和谐社会主义新农村提供有效金融支持。

  一、加快推进农村金融体制改革,着力打造多层次广覆盖可持续的农村金融体系。构建适应“三农”特点的农村金融体系,是提升“三农”金融服务水平的基础和前提。目前,我国农村地区金融体系不健全,银行、证券、保险业发展不协调,金融机构网点覆盖率低,种类不齐全,供给不充足,竞争不充分,甚至不少地区还存在服务空白,严重影响了支农服务效果的发挥。因此,针对农村金融需求多样化的特点和社会主义新农村建设的需要,必须积极培育分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融机构,着力构建多层次广覆盖可持续的农村金融体系。

  拓宽政策性银行支农功能。重点完善农业发展银行功能定位和运作机制,扩大政策性业务范围,在继续做好粮棉油收购融资基础上,大力开展有政策指导、资本约束、与“三农”相关的业务,突出加大对农业综合开发、农村基础设施建设等中长期项目的金融支持,真正使其成为政策性金融服务“三农”的骨干和支柱。国家开发银行要结合商业化转型,按照现代金融企业制度要求,积极探索支持“三农”的新途径和新方式,加大对农村地区中长期项目的金融服务。中国进出口银行也要注重运用出口信用手段,支持农业企业“走出去”,拓展国际市场,发挥好政策性资金的引导作用。

  强化商业银行支农社会责任。商业银行要按照中央要求,稳定县域机构和业务。鼓励和支持各类商业银行到农村地区设立机构,开拓业务,自觉履行社会责任,将一定比例信贷资金运用于“三农”,加大对“三农”的信贷支持力度。农业银行要按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的原则,稳步推进股份制改革,在借鉴现有国有商业银行改制经验的基础上,重点处理好“面向三农”和“商业运作”的关系,完善经营管理体制,加快经营机制转换,充分利用在县域的资金、网络和专业等方面优势,加大对县域经济发展的支持力度,努力成为商业金融服务“三农”的支柱和骨干。邮政储蓄银行要加快建立符合“三农”需求特点的零售业务体系,根据改革进程和风险管控能力,积极扩大涉农业务范围,促进邮政储蓄资金回流农村。

  继续发挥农信社主力军作用。农村信用社要坚持服务“三农”、做实县域的原则,持续推进深化改革,壮大县域金融力量,改善县域金融服务,继续发挥好支农主力军作用。要按照政企分开和市场化原则,稳步推进省联社改革,积极探索有利于发挥县域金融活力的管理新模式。要按照股份制导向,改革产权制度,优化股权结构,支持符合条件的机构跨地区设立分支机构、引进战略投资者并适时上市融资。要适应小法人、社区性机构的特点,建立“形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效”的公司治理模式,在确保有效制衡的前提下,对小型机构采取多样化治理形式,提高公司治理效率。

  大力培育各类新型农村金融机构。积极稳妥做好调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策试点工作,引导各类资本到农村投资创业,大力培育适合“三农”特点的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构,鼓励和支持各类银行业金融机构到农村地区设立分支机构,着力改善和提高农村金融机构覆盖度,激活农村金融市场。会同人民银行制定小额贷款组织办法,允许符合条件的“只贷不存”小额贷款组织,改建为村镇银行或贷款公司,允许这些机构按照市场原则和风险可控原则向银行业金融机构融资。鼓励金融租赁公司、信托公司等非银行金融机构到县域设立机构和开展业务。引导商业性保险公司到农村地区设立机构,探索建立多层次体系、多主体的农业保险经营网络。逐步完善和发展农村地区证券和农产品期货业务。

  规范引导民间金融健康发展。积极推动有关部门制定颁布《民间借贷条例》,规范和引导农村地区民间借贷,发挥对农村金融服务的拾遗补阙作用。要切实加强对民间借贷行为的监测,密切关注涉及众多自然人、借贷范围超出熟人社区的民间借贷行为。依法打击和取缔“高利贷”行为和合会、台会、标会等各类“地下钱庄”。协调有关部门和地方政府依法处置各类非法集资活动,维护农村金融秩序稳定。

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  二、积极推进农村金融创新,着力满足差异化多样性全方位的农村金融服务需求。创新是农村金融机构发展的动力,是提升农村金融服务水平和竞争力的关键。要积极适应农村经济社会发展对金融业的新需求,大力推进农村金融服务创新,加快完善农村金融服务功能,努力提高农村金融服务水平,不断满足农村日益增长的多样化金融需求。

  创新发展模式。造成当前农村金融服务领域诸多问题的原因之一,就是农村金融机构长期粗放经营,没有建立起符合自身特点的科学发展模式。农村金融机构要更新金融发展理念,牢固树立发展意识,创新意识,危机意识,注重优化金融结构,提高金融效率和质量。要根据不同发展阶段和自身特点,制定科学发展战略,确立差异化的内涵发展模式,建立以经济增加值和风险调整后的资本收益率为核心的经营业绩评价体系,推行经济资本管理,强化资本对风险和效益的约束,把资产规模扩张建立在提高质量和讲求效益的基础上,做到发展规模与结构、质量、效益的有机统一,努力实现又好又快发展。

  创新经营机制。要顺应金融业务综合化、金融交易电子化、金融产品多样化和金融服务个性化的发展趋势,积极推进机制创新,提高农村金融机构竞争力。要积极构建符合审慎信贷投放新模式,改进授权授信机制,完善贷款利率定价机制,提高贷款差别定价能力。鼓励和支持建立金融产品交叉销售机制,开展金融产品交叉销售。改进“三农”政策性金融项目运作机制,实行公开透明的招标制度,做到引导投向、锁定风险、正向激励、持续发展。要创新符合农村特点的担保机制,大力推广和发展农村各类“联保”模式,积极尝试开展最高额抵押质押循环贷款,因地制宜探索农村宅基地、经济林权、土地使用权等抵押方法,探索建立农村小额贷款与小额保险的联动机制,降低信贷交易成本,抑制交易风险。

  创新金融产品。农村金融需求的多层次、个性化决定了农村金融产品的多样性和差异化。要坚持以市场为导向、需求为基础,大胆开发和创新金融产品。要适应基础设施建设的需要,创新中长期贷款方式,满足小城镇建设、农产品物流设施建设、农村电网、路网、通讯网建设改造等信贷需求。要适应现代农业发展的需要,完善行(社)团贷款制度,推进综合业务经营试点,加大对重点龙头企业、流通体系建设、特色农业的信贷投入。要适应发展中小企业的需要,完善农户贷款联保制度,将联保机制延伸到中小企业、专业合作社等其他领域,大力扶持县域中小企业和小企业集群发展。要适应农户融资需求的变化,放宽农户小额贷款对象、额度、利率和期限,将城市成熟的金融产品推广到农村,开发保障适度、保费低廉的农民财产、健康、意外等各种形式的保险产品。要适应小生产与大市场对接的需要,发展农产品期货市场,发挥引导生产、价格发现和规避风险的作用。

  创新服务方式。农村金融机构要牢固树立“以客户为中心”的经营理念,按照便民利民惠民原则,建立信贷“绿色通道”,简化贷款操作流程,简捷贷款办理手续,提高贷款发放效率。积极开办金融超市,提供多元化、全方位的“一站式”金融服务,并对大额客户提供个性化、差异化的上门服务。充分利用移动通信和互联网技术,在农村地区开办手机银行和网上银行,在农民主要聚居地设立ATM机和自助银行,提高金融服务便利度。对少数地域面积大、居住人口少、生产季节性强的村镇,提供代理或流动上门服务。引导推行涉农金融业务产品的流程、价格、贷款公开制度,实施“阳光放贷”,提高农民获得公平贷款权的机会。此外,要健全登记、托管、交易和清算制度,加快农村金融现代化清算系统建设,为农民提供方便、快捷、持续的金融服务。

  三、加强金融监管能力建设,着力建立有效性持续性前瞻性的风险为本监管制度。农村金融是金融体系中最薄弱的环节。农村金融监管面临的困难最多,压力最大,任务最重,必须把依法加强和改善农村金融监管作为农村金融工作的重中之重,着力构建风险为本的监管制度,加强监管有效性建设,突出重点领域监管,促进农村金融机构稳建经营和可持续发展。

  加强监管能力建设。在健全银行、证券和保险分类监管制度的基础上,完善各监管机构之间的协调、联动机制,加强对综合经营监管与交叉性业务的监管协作,防止出现监管真空和漏洞。推进建立监管机构依法监管、金融企业内部控制、行业自律与社会监督有机结合的、多层次、全方位的农村金融监管体系。要加强对农村金融机构全方位全过程监管,实行与持续监管一致的市场准入政策,健全监管指标体系和风险监测预警体系,落实非现场监管与现场检查联动机制,按照高风险、严监管的原则,加强对重点机构和领域的现场检查,提高检查实效性。实施法人机构属地监管,合理配置主监管员,增加县域金融监管力量。改进信息披露制度,加大社会监督力度,增强信息披露透明度,提高市场约束能力。

  开展审慎分类监管。对吸收存款的农村银行业金融机构实施审慎性监管,依据监管评级结果,将农村金融机构分为好、中、差,采取分类监管措施,好的给政策、帮改制、促发展,中的保成果、打基础、上台阶,差的求支持、加力度、解风险。对村镇银行,要比照其他商业银行全面实施审慎监管;对贷款公司,要重点发挥好投资人的监督制约作用,同时要强化对投资人的并表监管;对农村资金互助社,主要实行社员自律管理,同时要积极探索建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和相互配合的监督管理体系。对不吸收存款的小额贷款组织等非银行金融机构,主要发挥企业自律作用,由注册部门实施非审慎性监管,金融监管部门不对其实施审慎监管。

  加强重点领域监管。当前,农村金融机构的信用风险和操作风险十分突出,在有针对性地加大信用风险和操作风险监管力度,防范化解风险的同时,要加强资本、公司治理、内部控制和风险管理等重点领域监管,从源头上铲除各类风险产生的土壤。督促建立资本补充、约束和纠正制度,限期达到资本充足率监管目标,促进农村金融机构审慎经营和理性扩张。督促建立分工合理、职责明确、报告路线清晰的公司治理架构,健全相互制衡的运作机制,实现“形似”到“神似”转变,提高科学决策水平。督促建立渗透各项业务流程和操作环节、覆盖所有部门和岗位、由全体人员共同参与的内控体系,形成良好内控文化,提高内部控制能力。

  健全风险处置机制。建立具有激励约束机制的农村金融机构分类纠正和处置制度安排,重点实施市场兼并为主、强制退出为辅的市场退出政策,鼓励对高风险机构实施收购和兼并重组,对少数机构采取撤销退出方式,畅通市场退出渠道,确保农村金融体系健康。探索建立以资本为约束的市场退出新机制,重点用发展的办法化解风险,对最终无法达到监管要求的机构,限期进行整改;整改无效的,强制实施机构重组或市场退出。加快推动建立存款保险制度,完善再贷款制度,构建覆盖所有存款类金融机构的金融安全网。

  四、加强扶持政策沟通协调,着力构建激励有效协调配套的长效扶持机制。当前及今后相当长一段时间内,我国仍将处于二元经济结构的转轨时期,农村经济欠发达、自然风险大、农民抵御风险能力差的特点,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、历年亏损严重、资本严重不足、拔备缺口巨大、难以实现可持续发展。要积极借鉴各国扶持农村金融的政策,按照中央“采取多方面有力措施,加大财税政策、货币政策、市场准入政策的支持力度”的要求,积极协调出台各项扶持措施,在化解现有存量历史包袱的前提下,加紧构建激励有效、协调配套的长效政策扶持机制。

  2003年开始的新一轮深化农村信用社改革试点中,中央出台的各项扶持措施,对调动有关方面积极参与和推进改革发挥了激励作用。但是,由于多方面原因,不少农村信用社特别是经济欠发达地区的农村信用社仍然存在不少数量的存量包袱。对此,一方面,农村信用社要立足自身发展,深化改革,按照市场原则,通过资产处置、机构重组等方式进行化解。另一方面,要继续注重发挥中央、地方两个积极性,在满足相应机制转换要求前提下,积极建议由中央出台后续扶持政策,促使农村信用社尽快达到审慎监管最低要求。农业银行的存量包袱化解问题和扶持政策,也要参照其他国有商业银行的扶持方式,并兼顾我国农村金融的特点予以解决。对于今后新发生的损失和产生的风险,农村金融机构要依靠市场手段自行解决,中央不再进行“输血”。此外,考虑到农村金融弱势的特点和各国扶持农村金融的惯例,必须建立健全引导和激励农村金融机构加大对“三农”服务的政策扶持长效机制,综合发挥货币政策、财税政策和监管政策扶持作用。

  发挥货币政策作用。对农村金融机构,尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构应继续实行差别存款准备金政策,增加可运用资金,提高信贷支农投放实力。应不断改进和完善支农再贷款政策,更好地发挥支农再贷款作用,重点用于支持粮食主产区和西部地区的农村信用社发放农户贷款。同时,应择机推进农村利率市场化改革。

  发挥财税政策作用。鉴于农业贷款的高成本、高风险和低收益特点,通过对发放农业贷款、农村保险的机构或贷款(投保)对象,提供财政贴息、保费补贴等方式合理补偿,提高风险覆盖能力,逐步使农村成为商业可持续领域,增强“三农”投入的积极性和主动性。要充分运用好农村金融机构优惠税收政策消化历史包袱,应在一定期限内,继续保持减免农村金融机构营业税、所得税政策,缓解高成本压力,提高农村金融机构的生存能力。

  发挥监管政策作用。在严格监管的前提下,实施支持金融创新的监管措施,适时适度放宽资金、机构和业务准入门槛,吸引各类资本到农村地区投资,构筑城市资金流向农村的渠道。鼓励符合条件的农村金融机构按市场原则投资、收购、兼并、重组中西部地区的农村金融机构,在提高金融体系健康度的同时,加大对西部地区资金投入。研究农村金融机构差别化监管收费政策,发挥好监管政策对农村金融的引导作用。

  女士们、先生们,当前我国农村金融正在发生深刻的变化,处在一个重要的历史转折期,既存在诸多严峻的挑战,又面临许多新的发展机遇。银监会将按照中央的部署和要求,在党的十七大精神指引下,进一步解放思想,开拓创新,加快推进农村金融改革与创新,努力提升农村金融机构的综合实力、核心竞争力和服务能力,为构建和谐社会主义新农村作出新的贡献!

  谢谢大家!

  统一认识各尽其责推动农村金融改革再上新台阶

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  中国人民银行行长助理易纲

  同志们:

  今天,银监会和金融时报社共同主办中国农村金融论坛,对贯彻落实党的十七大精神,推进农村金融改革和创新具有重大意义。就农村金融改革,我介绍一些情况,谈几点看法:

  一、对农村信用社改革形势的总体判断

  农村信用社是农村金融的主力军。农村信用社的改革与发展,事关改善农村金融服务、推动社会主义新农村建设的大局。按照国务院的统一部署,此次深化农村信用社改革工作由银监会负责组织实施,人民银行负责制定和实施资金支持政策。自改革试点之初,人民银行会同银监会就及时制定并发布了资金支持政策。为发挥好资金支持政策的正向激励作用,人民银行会同银监会按照规定的条件和程序,严格考核农村信用社的改革成效。总体看,资金支持政策实施进展顺利。截至200712月,共计完成专项票据发行和兑付考核16期,对2396个县(市)发行专项票据1656亿元,置换农村信用社不良贷款1353亿元,置换历年亏损挂账303亿元。对1201个县(市)兑付专项票据806亿元,占全国选择票据资金支持方式的县(市)总数和票据额度的比例均约50%。对陕西4个县(市)发放专项借款5亿元。目前,除海南外,全国专项票据发行和专项借款发放已顺利完成,专项票据兑付进程过半。资金支持政策的顺利实施,对化解农村信用社历史包袱、支持和推动改革发挥了重要的正向激励作用,“花钱买机制”的政策效应初步显现。

  自2003年启动的农村信用社改革,已历时4年,改革取得了重要进展和阶段性成果。就改革的进展和成效,各方面因角度不同认识和评价不尽一致,但在以下几个方面大家是有共识的:本轮改革是我国农村信用社发展历程中、乃至农村金融领域的一项重大改革,也是只能成功不能失败的重大改革;本轮改革对农村信用社实现健康可持续发展、对全面改善农村金融服务、对促进解决“三农”问题和新农村建设意义十分重大;经过改革,农村信用社长期积累的沉重历史包袱逐步得到有效化解;长期存在的系统性、区域性支付风险问题得到了有效控制;同口径下的经营财务状况和资产质量明显改善;农户贷款等涉农信贷投放大幅增加,服务功能有所增强;内外部对农村信用社改革发展前景的信心大为提高。改革成效具体表现在以下几个方面:

  (一)扶持政策落实到位,资产质量明显改善。改革试点以来,农村信用社共计认购专项票据1656亿元,已兑付806亿元,获得专项票据利息65亿元;按照资产管理公司的最低清收比例测算,专项票据置换资产的清收所得超过100亿元;累计获得税收减免243亿元,保值贴补息68亿元;通过执行较低的存款准备金率增加可用资金来源约1000亿元。以上合计,中央对农村信用社的资金支持超过3000亿元。20079月末,按四级分类口径统计,农村信用社不良贷款比例9.2%,比2002年末下降27.7个百分点。2002年末,农村信用社资本充足率为-8.5%20079月末,提高到10.9%

  (二)各项业务快速发展,资金实力明显增强。20079月末,农村信用社的各项存款4.4万亿元,各项贷款3.2万亿元。最近4年,农村信用社各项存款年均增长18.6%,各项贷款年均增长17.4%,均高于同期金融机构各项存贷款增速。

  改革试点以来,农村信用社贷款所占金融机构贷款总额的比重由10.6%提高到12.3%,提高了1.7个百分点。

  (三)财务状况逐步改善,盈利能力明显提升。农村信用社自2004年实现近十年来的首次盈利后,2005年、2006年分别盈利180亿元、281亿元,2007年前9个月又盈利254亿元。20079月末,农村信用社历年亏损挂账余额473亿元,比2002年末减少841亿元。

  (四)支农投放不断增加,支农力度明显加大。9月末,农村信用社农业贷款余额1.49万亿元,占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到46%;占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81%提高到93%。农户贷款余额1.22万亿元,农户贷款户数超过7742万户,占全国农户数的比例为33%

  (五)产权制度改革开始起步,法人治理架构初步建立。9月末,全国共组建农村商业银行15家,农村合作银行101家,组建以县(市)为单位的统一法人机构1715家,保留县、乡二级法人农村信用社的县(市)622个。部分农村信用社在构建多种产权结构和组织形式,明晰产权关系、完善法人治理方面进行了有益探索,取得了初步成效。

  实践证明,前期改革取得重要进展,是作为改革主体的农村信用社自身努力的结果,是各有关部门、尤其是地方党委和政府高度重视、加强领导、大力支持的结果。在充分肯定农村信用社改革成效的同时,必须看到,本轮农村信用社改革政策性强、涉及面广,面临的形势复杂、任务艰巨,实现改革目标的难度超过改革之初的预期。当前改革面临的主要问题可以概括为“三个高于预期”和“一个亟待完善”。“三个高于预期”是指化解历史包袱、改善资产质量的难度明显高于预期,加强内部管理、转换经营机制的难度明显高于预期,明晰产权关系、完善法人治理的艰巨性明显高于预期。“一个亟待完善”是指支持包括农村信用社在内的农村金融可持续发展的系统性、制度性政策亟待完善。总体分析当前改革面临的形势,可以得出以下初步判断:改革成效显著、存在问题突出、实现改革目标任务艰巨。实现改革目标,还需要各有关方面进一步加强协调配合、各尽其责、最大限度地发挥政策合力的效应。

  二、正确理解和认识农村信用社改革试点资金支持政策

  资金支持政策关于资金支持与农村信用社改革效果挂钩的安排,对推进改革所发挥的积极作用得到了各有关方面的充分肯定。但是,应该看到,目前仍存在对资金支持政策的理解不全面、不客观的情况,甚至产生了对政策本身的误解。必须澄清观念,统一认识,才能有效发挥资金支持政策对改革的正向激励作用。

  (一)专项票据不兑付是否就意味着资金支持没有落实到位?有一种观点认为,只有兑付专项票据,资金支持政策才算落实到位。实际上,自专项票据发行之日起,农村信用社的资金支持就已经得到落实。专项票据发行是央行的负债行为、农村信用社的投资行为,但它是一种特殊的交易行为。因为票据发行交易不是等价交换,而是在央行向农村信用社提供可生息的优质票据资产的同时,将资产损失从农村信用社的资产负债表转移到了央行的资产负债表上。票据发行时是向农村信用社注入优质票据资产,兑付时是给付现金。票据发行就意味着等额置换了农村信用社的不良资产和历年亏损,就意味着等额化解其历史包袱;票据发行后表现为农村信用社等额的亏损挂账和资产损失转换为无风险、能生息的对中央银行的债权;票据兑付早一些或晚一些,以及兑付前后的差距,对农村信用社财务和资产负债的影响只有一个,就是利差,即不考虑风险损失因素,将票据兑付资金用于投资和贷款的收益比票据利息高。因此,票据发行就意味着资金支持已经落实到位。

  (二)与国有银行相比,中央对农村信用社的资金支持是否少了?有一种观点认为,中央对国有银行的资金支持力度大、无条件,对农村信用社支持力度小、有条件。其实,无论是产权结构、组织形式,还是改革路径、外部环境,农村信用社与国有商业银行都有很大的不同,不具有可比性。国有商业银行股改后,从维护我国金融安全的需要出发,国家对其拥有绝对控股地位,并按注资比例享受分红。农村信用社作为社区型金融机构,其股东和社员全部是社区内的法人和自然人,中央按照规定比例安排资金支持后,对其并没有股权要求。国家注资国有商业银行,实行财务重组,公开发行股票并上市,以此强化外部约束机制,也是取得和保持国家对其控股地位所必须的。同时也是国家财务支持的核心条件。按照国务院关于农村信用社改革的总体要求,在资金支持政策制定中设置专项票据发行兑付条件,目的在于撬动改革,调动多个方面支持农村信用社改革、发展的积极性,多渠道采取措施共同解决农村信用社的历史包袱。关于资金支持比例和额度问题。专项票据和专项借款合计为1661亿元,实际执行过程中,加上执行较低的存款准备金率、票据利息和置换资产变现收入,以及税收减免和保值贴补息等因素,资金支持总额和比例比改革之初方案设计要高得多。总体判断,国家对国有银行和农村信用社改革的资金支持力度都是很大的,只是方式上有所区别。

  (三)完善资金支持政策是否就是不断提高专项票据兑付“门槛”?国发[2003]15号文件明确规定:“中央银行票据支付必须与农村信用社改革效果挂钩,以县(市)为单位验收支付,标准为:产权明晰,资本金到位,治理结构完善。”为增强票据兑付考核的操作性,量化考核,准确把握要点,使改革取得实效的农村信用社及时进入票据兑付程序,人民银行会同银监会在最初发布的资金支持实施方案中,把不良贷款比例降幅和资本充足率最低标准作为票据兑付的条件。2006年,对先行试点8省(市)农村信用社所发行的票据陆续进入票据兑付期。鉴于本轮改革试点的艰巨性和复杂性,当时初步判断,票据到期时,大部分农村信用社难以完全达到规定的票据兑付条件和符合监管最低标准的资本充足率,如期进入兑付程序难度大。为此,行会两家联合下发银发[2006]130号文件,进一步完善了资金支持政策。明确强调,农村信用社在申请兑付专项票据时,明晰产权关系、完善法人治理结构应取得明显进展;重点考核其健全内控制度和强化内部管理的实际成效。提出了逐步提高资产质量、有效控制成本费用、不断改善财务状况的具体要求。以上有关经营财务指标的变化,能直观地反映农村信用社所取得的改革实效,有利于农村信用社按期兑付专项票据资金,并增强改革试点资金支持政策的透明度、公信力和可操作性,同时也是经过广大农村信用社主观努力在票据兑付时应当而且能够达到的指标。考虑到明晰产权关系、完善法人治理结构的长期性,为便于改革取得实效的农村信用社按期进入兑付程序,票据兑付时重点考核其改善经营管理的实际成效,这相对于明晰产权关系、完善法人治理结构,以及建立在真实合规基础上的资本充足率和不良贷款比例要求,不能认为是票据兑付提高了“门槛”。

  三、深化农村金融改革必须坚持的五个原则

  (一)为“三农”服务的原则。解决好“三农”问题,事关全面建设小康社会大局。农村金融改革的根本目的在于通过改革,进一步增强支农服务功能、不断改善农村金融服务、加大金融支农力度。农村金融改革必须坚持服务“三农”这一根本宗旨。

  (二)商业可持续的原则。只有坚持商业化经营,农村金融机构才能实现可持续发展。如果完全依靠国家政策扶持,由于国家财力有限,农村金融机构自身的生存发展将难以为继,服务“三农”也就成为无源之水、无本之木。农村金融机构要实现商业化经营,一定要坚持利率覆盖风险的原则。由于农业的弱质性,涉农贷款往往风险较高,其利率水平就应该等于甚至高于市场利率水平。不应该人为压低涉农贷款利率。否则,利率不仅不能覆盖风险,农村金融机构无法实现可持续发展;而且还可能导致寻租行为,贷款被特权阶层获得,急需贷款的普通农民却得不到贷款。实践证明,对涉农贷款执行市场利率,有利于保障农民获得贷款的权利。对于农村金融机构开办的政策性金融业务,在国家给予适当政策扶持(如财政贴息)后也要做到商业可持续发展。

  (三)适度竞争的原则。垄断不利于提高农村金融服务效率,必须要完善市场准入退出制度,建立适度竞争的农村金融市场。要在综合评估各地农村金融市场容量、条件、以及当地风俗的基础上,在严格监管的前提下,适当放宽农村金融市场准入。按照投资主体多元化的原则,鼓励国内外各类社会资本通过入股、重组、兼并等方式进入农村金融市场。在坚持产权关系清晰、组织形式多样化原则的基础上,大力发展小额信贷组织、村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社等新型农村金融机构,构建真正的农村金融竞争主体。要规范民间金融,使其尽快浮出水面,积极创造条件,引导民间金融尽快成为农村金融市场的重要竞争主体。

  在完善农村金融市场准入制度的同时,要抓紧健全市场退出机制。长期以来,一些农村信用社经营亏损及资产损失严重,原因是多方面的,主要是内外部约束机制不健全,突出表现为经营管理粗放、市场约束缺失。比如一些农村信用社长期严重资不抵债、资产损失巨大,却始终不能退出市场。为进一步巩固和深化改革成果、强化市场约束机制,应根据农村信用社的风险程度,对其采取逐步升级的校正措施,直至实施市场退出。对违反审慎经营原则,开始出现资不抵债的农村信用社,应鼓励经营稳健的金融机构按照市场化原则对其重组、兼并或收购。对经营财务状况持续恶化、支付风险突出、严重资不抵债的个别农村信用社,应及时予以撤销。在对个别农村信用社实施市场退出的同时,应鼓励其他金融机构及时进入当地农村金融市场,填补农村金融服务空白。这些机构可按照优胜劣汰、择优录用原则,对农村信用社的原有职工和高级管理人员重新聘任。尽快完善农村金融市场退出机制,是强化外部约束、保障农村金融健康可持续发展、促进不断改善农村金融服务的重要条件。

  (四)政策扶持的原则。由于农业的弱质性和“三农”问题的复杂性,农村金融的服务范围、服务对象和服务方式有其特殊性,突出表现为涉农金融服务的高成本、高风险和低收益,与城市金融相比,农村金融的财务可持续问题比较突出。目前,国家已对农村信用社出台了一系列扶持政策。但支持包括农村信用社在内的农村金融可持续发展的系统性、制度性政策尚不完善。

  目前,应进一步加强财税、监管和货币政策的协调配合,在资金引导、风险补偿、市场准入与退出等方面采取综合性配套措施,形成政策合力,逐步建立促进改善农村金融服务、增加“三农”投入的长效机制。要进一步加大政策扶持力度,完善政策扶持措施并制度化、长期化,充分发挥扶持政策对推动农村金融改革的正向激励作用。

  (五)市场化的原则。农村金融改革要坚持市场化原则。无论是农村金融机构产权制度改革,还是组织形式的选择,都要坚持以市场为导向、以资本为纽带。当前,我国“三农”资金需求呈现出小额、分散的特征,需要小规模的零售银行提供金融服务,而不是全国性的大银行,而且我们国家也不缺乏大银行,缺少的恰恰是类似农村信用社能够满足市场需求的社区性金融机构。在农村金融改革中,应充分考虑当前农村经济发展的实际需要,充分尊重农村金融机构股东和法人的自主选择权,不宜通过行政手段推动农村金融机构的兼并、重组和联合,人为将农村金融机构做大。现阶段,坚持农村金融改革市场化原则的核心就是要在全国范围内保持农村信用社以县(市)为单位法人地位的长期稳定。

  保持农村信用社以县(市)为法人单位的长期稳定,有利于农村信用社明晰产权关系,强化股权约束,建立可持续发展的长效机制;有利于将农村信用社办成为“三农”发展服务的社区性地方金融机构,发挥其农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用;有利于构建多元化的农村金融市场,促进农村金融市场的适度竞争和繁荣发展;有利于防范农村信用社的金融风险,维护农村金融市场稳定。

  同志们,新形势下农村金融改革面临新的挑战。让我们齐心协力、开拓进取,推动农村金融改革再上新的台阶,为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会做出新的贡献!

  加大资金支持力度推进新农村建设

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  国家开发银行副行长王益

  开发银行近年来在探索支持农村金融方面做了一些力所能及的工作。一方面加大对农村地区的信贷资金投入,另外加大参与农村金融改革的力度,力图通过提供金融扶持、金融服务和积极开展金融创新和金融合作,促进社会各方形成有效的合力,共同建设每一个人都享有的融资权利和融资机会的现代农村金融服务体系。

  把支持新农村建设作为国家开发银行发展的重点。这些年来开发银行采取多种措施支持农村基础设施建设和农业资源的开发,取得了良好的成效。20007年以来我们又提出要将新农村建设、支持三农作为开发银行一个新的发展重点。2007年我们安排用于新农村建设和县域经济的发展达到1050亿元,较去年增加了64%

  关注民生,进一步加大现代资金的投放。我们主要以改善农村地区的生活条件为重点,加大对农村医疗卫生、教育、农民工培训等方面的融资力度。截至9月份,我们在这方面的贷款也发放了700多亿元,农村基础设施是322亿元,县域中小企业244亿元,农村的社会资源95亿元。

  积极参与农村信用社的改造。开发银行在借鉴国内外经验的基础上积极参与对农村信用社的改造工作,设计了与市场化方向相适应的重组模式,参与了机构重组,帮助农村信用社完善治理结构,解决历史包袱,让它成为可以健康持续发展的金融机构。

  积极参与村镇银行的组建工作。今年以来响应银监会的号召,积极组建村镇银行,我们在甘肃、四川、青海参与或主导了3个村镇银行的设立,目前这三家银行都已经开业。正在筹建的还有湖北的两个和吉林的一个村镇银行。

  加快与邮政储蓄的联合和合作,共同建立支持农村建设的新融资平台。我们和邮政储蓄的合作由来以久,双方这几年来一直在探讨怎么样开展有效支持农业的方法,我们已经制订和邮政储蓄开展了银行贷款统一办法,落实和邮政储蓄合作的内容,利用双方各自的优势形成能够有效对农村金融提供支持又能够有效防范金融风险等等合作的机制,使得农村的资金能够再回流到农村去,再支持农村、农业、农民的发展,形成有效的覆盖农村的金融合作模式。

  不断加强与农业银行的合作,共同推动三农建设。开发银行和农业银行2005年就签署了全面合作协议,双方在支持新农村建设,支持农业产业化龙头企业的发展方面都做了很多探索。开发银行在市场建设、开发品种上有优势,农业银行也有网络和涉农贷款及对农村熟悉的优势,这样我们双方在今年10月份进一步达成协议,联合开展新农村建设的示范工作,在地方的市县两个层面同时推动。

  下一步开发银行会进一步支持农村的金融改革和金融发展。我们将继续用市场化和商业化运作的方式,发挥开发银行的特殊优势,做出努力和贡献。

  继续推动规划先行的工作。开发银行在自己的实践里面认识到,做任何工作都不能就事论事,必须有一个统筹考虑,有一个战略部署,有一个详细的规划,这样才能够高效、可持续的发展。

  我们已经开始加大对县域经济规划方面的资金支持、技术援助,参与政府相关部门的规划参与当地金融市场的规划。

  加强金融合作和金融创新,建设高效的融资体系。在与其它金融机构已有合作的基础上,我们会进一步深化和扩大这方面的合作,使我们的金融服务更加多样化,更加个性化,能够比较宽地覆盖农村地区,比较深地提高金融服务的水平,形成多元化、多层次、市场化程度很高,政策性金融和商业性金融有一个合理分工的农村融资体系。

  继续支持农村金融机构的改革和发展。在这方面我们愿意积极参与农信社的改革,继续参与村镇银行的设立和发展,我们会在这方面按照证监会的要求,按照现代金融机构的基本要求,在公司治理、风险管理、业务发展、市场营销各个方面用一流的标准来要求,用一流的标准来实践。

  中国银监会办公厅主任赖小民:

  刚刚闭幕的党的十七大提出解决好三农问题是全党工作的重中之重,把农村金融问题列入统筹城乡发展推进社会主义新农村建设的重要内容,并强调要大力推进农村金融体制改革和创新,这是指导深化农村金融体制改革的重要战略思想。改革农村金融体制,改善农村金融服务是推进社会主义新农村建设的重要环节,也是整个金融体制改革的重大问题。近年来,中国银监会认真贯彻党中央国务院关于深化农村金融改革的方针政策,紧紧抓住社会主义新农村建设这一有利的契机,坚持科学发展观,将农村金融体制改革作为银行业改革整体布局的重中之重强力推进,以贴近和服务三农为标准,多角度、多层次、稳步推进农村金融体制改革做了许多有益的工作和探索。党的十七大进一步从战略高度指明了农村金融改革的方向,农村金融服务提出了更高的要求,为农村金融体制改革注入强大的推动力。200612月中国银监会出台了一项非常重要的政策,调整放宽农村地区金融市场准入,实行低门槛严监管支持农村发展的新政。这项政策是深化农村金融体制改革支持社会主义新农村建设的一项重大举措,在这个大的背景下举办今天的论坛有特别的意义。

  中国银监会合作部主任臧景范:

  近年来,按照中央的统一部署和要求,银监会在促进农村地区中小型金融机构发展方面做了大量工作。深化农村信用社改革取得重大进展,调整放宽农村地区银行业机构市场准入改革试点工作正在稳步推进。但是,当前我国农村金融服务的总体水平还很低,离社会主义新农村建设的要求还有很大差距,特别是农村中小型金融机构发展状况依然不容乐观,集中表现为县域机构网点少,种类单一,市场缺乏有效竞争。据统计,县及县以下农村地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个,而城市超过了2个,农村地区仍有3302个乡镇没有银行业机构营业网点。目前分布在县城以下乡镇的银行业机构主要是农村信用社,全国只设有一家银行业机构网点的乡镇有8231个,金融市场基本处于垄断经营状态,服务动力不强,服务活力不足。

  一、加快推进农村合作金融机构改革与发展

  自20038月份启动新一轮农村合作金融机构改革试点以来,已经取得重大进展和阶段性成果。必须看到,目前农村合作金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节,存在很多不足和问题,突出表现在风险状况仍很严重,管理体制仍未理顺,服务水平仍较低下。这些问题已严重影响到其农村金融服务主力军作用的发挥。这里,我重点强调以下几个方面的问题:

  关于深化改革的原则。深化农村合作金融改革最根本的目的,就是提升这类机构的支农服务水平,当前,农村合作金融机构服务品种少。要在提高农村金融服务适应性上下功夫,不断提高服务产品的丰富度和服务方式的多样性;关于分类监管问题。银监会强调在统一监管标杆下实现分类监管,以提高监管有效性。

  二、大力培育和发展各类新型农村金融机构

  去年底,银监会调整放宽了农村地区银行业机构市场准入政策,鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社3类新型农村金融机构。

  政策实施一年来,试点工作取得了重大进展,目前已有24家新型农村金融机构对外开业,另外有8家机构提出申请,其中3家已获筹建。今年10月份,银监会又将试点省份从6个省(区)扩大至全国31个省份。下一步银监会将认真组织和指导试点地区制定科学的工作规划,重点选择银行业金融机构网点覆盖低、金融供给不足、竞争不充分的县(市)、乡(镇)和行政村。这里需要重点强调三点:扩大试点并非全面放开,而是先选择具备条件的1-2家机构进行试点,待取得经验后再逐步推开,防止“一哄而上”;降低准入门槛并非降低监管标准。股东身份及资本数量等条件的放宽,并不意味监管标准的降低,而恰恰相反,在“降低门槛”的同时,更强调“严格监管”。既要“验好资本、选好高管、配好专才”,严防“带病准入”;又要运用好监管网络和监管资源,密切跟踪试点机构风险情况,重点纠正偏离服务宗旨、超业务范围经营以及超比例发放大额贷款等违法违规问题。

  对于有关风险指标触及监管“红线”的机构,及时采取包括停办部分或全部业务直至市场退出等监管措施,实现该放的全放开,该管的管到位的监管要求,达到放而不乱的监管目的;培育银行业机构并非排斥非银行业金融机构。要不断适应“三农”发展的新变化、新要求,因势利导,顺势而为,积极培育和发展其银行业金融机构。

  三、积极营造农村中小型金融机构健康发展的外部环境

  (一)放宽市场管制,建设宽松监管环境。银行监管是保证银行业安全、健康、持续发展的必然要求。

  (二)加大扶持力度,创造轻装上阵条件。当前,我国正处于传统农业向现代农业过渡的阶段,城乡二元经济结构特征明显,农民是弱势群体,农业是弱质产业,涉农金融业务成本高、风险大、收益低,金融机构在农村开展金融业务与其商业化运作之间客观上存在矛盾。世界各国普遍都针对农村金融出台了各种形式的政策优惠和扶持措施,并将其制度化、长期化。

  (三)加强基础建设,提升金融运行效率。农村金融环境乱、基础设施差、人员素质低,是制约农村金融服务质量提高的重要因素。因此,必须大力推进农村金融基础服务体系建设,提升农村中小型金融机构的运行效率,以进一步提高其服务质量。

  金融时报社社长汪洋:

  农村金融问题是大家关心的热点。中国银监会主席刘明康给本次论坛发来的贺信里,对农村金融的工作重要性做了简要的阐述,同时,也指出农村金融体系还存在一些深层次矛盾和问题需要解决。蒋副主席就积极推进农村金融改革等方面做了精彩的演讲,他的演讲正好切合我们要讨论的主题,也就是中国农村金融业的需求和创新。尽管我们不愿意人为地将我们所服务的对象按城乡区域分割开来,尽管一些发达地区城乡差别的缩小已经使当地的金融服务城乡趋同。但是必须承认,更广大的农村地区在获取这类服务方面仍然呈现供需严重失衡状况,金融产品单一、资金投入不足等问题正困扰着这些地区的经济发展。如何使农村地区得到更全面的金融服务、如何使金融机构准确把握资金投向,更好地支持新农村建设,是一个需要积极探讨和及早解决的问题。在其他方面,像如何形成更完善的农村金融机构管理层次、更高效的农村金融机构法人形式以利于服务三农等,都值得探讨。所以,论坛上的这些讨论很有意义,广泛听取来自各层面的声音,将有益于我们今后的农村金融改革的实践活动。

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