对垄断性行业改革进展的评价

１９８０年代开始的垄断行业改革，较快地消除了这些行业的供给制约，但同时也逐渐暴露了长期存在的体制矛盾，垄断部门的垄断利益合法化最为突出。而当前不断推进的垄断性行业改革开始触及深层次体制性矛盾，并初见成效，但问题依然突出，比如，规范的准入制度尚未形成，管制制度改革、国企改革、立法等还很滞后。今后，垄断行业改革亟须进一步深化。 

如果说以往的改革仅着眼于“发展”，解决供给瓶颈问题，那当前的改革就要着眼于解决“效率”和“发展”的双重问题，通过引入竞争机制提高运营效率和投资效率，利用市场机制调动各类投资者的积极性，实现高效率的发展。

垄断性行业的改革是当前的国际潮流，许多国家将其上升到提高国家总体竞争力的战略高度，试图通过垄断性行业的改革，降低相关产品和服务的价格，为经济发展提供一个低成本的平台，进而增强国际竞争力。在此背景下，必须继续推进和深化我国垄断性行业的改革，不进则退，别无选择。

垄断性行业垄断的形式有三类：自然垄断、市场垄断和行政性垄断。本文所讨论的垄断性行业是指具有自然垄断特性的行业，一般是带有网络性质的行业，如电力、铁路、民航、电信、邮政、天然气等行业。

对垄断性行业改革进展的评价

同许多发展中国家相同，我国垄断性行业改革的初始动力来自于对资金的需求。上世纪８０年代初中期，提供重要基础产品和服务的垄断性行业一度成为制约我国经济发展的瓶颈，单纯依靠政府投资已无法满足市场高速增长的需要。为了解决供给短缺和投资不足的问题，吸引社会资金、放松价格和进入管制就成为这一时期合乎逻辑的政策选择。例如上世纪８０年代初期，对电信部门放松了价格管制，从而显著提高了电信部门的盈利水平和投资能力；１９８５年对电力工业实行了“集资办电”的政策，从而部分开放了发电市场；１９８７年放松了民航运输市场的进入管制，允许有条件的地方成立航空公司，等等。

经过上述改革，较快地消除了这些行业的供给制约，但同时也逐渐暴露了长期存在的体制矛盾。最为突出的现象是垄断部门的垄断利益合法化，在保持垄断经营格局不变的前提下放松价格管制的结果，只会是剥夺消费者剩余，使得垄断部门获得超额的垄断利润。行业垄断性越强，“高成本、高价格、低效率、低服务质量”的问题越突出。

与以往的情况相比，当前不断推进的垄断性行业改革开始触及深层次体制性矛盾，新一轮改革的目标是改变计划垄断体制，引入适合行业特点的市场竞争体制。如果说以往的改革仅着眼于“发展”，或者说解决供给瓶颈问题，那么当前的改革就要着眼于解决“效率”和“发展”的双重问题，也就是说通过引入竞争机制提高运营效率和投资效率，利用市场机制调动各类投资者的积极性，实现高效率的发展。

垄断性行业的改革取得了如下四个方面的进展：

一是在部分垄断性行业初步实现了政企分开，行政性垄断的问题得到一定程度的解决。“行政性垄断”是我国有别于其他国家的突出问题，政企不分、政资不分的体制，使得垄断利益和行政权力相结合，导致垄断部门经营行为和政府行为的双重扭曲，其危害程度远甚于单纯的市场垄断。经过新一轮的改革，电信、电力、民航等部门初步实现了政企分开、政资分开，新组建的公司与相应的行业管理机构脱钩，政府管理职能基本移交至相关的政府部门。但铁路、邮政等部门仍延续政企不分的体制。

二是在部分垄断性行业形成了有利于引入竞争的市场结构，其中有些行业竞争的格局已经形成。垄断的市场结构有两种形式：其一是独家垄断经营，如１９９４年之前的电信部门以及延续至今的铁路部门等；其二是垂直一体化垄断，即竞争性环节与自然垄断环节均掌握在垄断部门手中，如“厂网分开”之前的电力部门。理论上虽然在竞争性环节引入了新的经营者（不拥有电网的独立发电企业），但垂直一体化垄断部门可凭借其独占的垄断权力（如电网的运营调度权），维护自身在竞争性环节的利益，使竞争对手常处于非公平的地位，无法引入有效竞争。

为了打破垄断的市场结构，主要采取了两个方法：其一是将原有独家垄断的企业，采取“横向”分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司，这一方法在电信部门得到应用，形成了电信行业“５＋１”的市场格局即中国电信、中国网通、中国移动、联通、铁通和卫星通信６家公司；其二是将垂直一体化垄断的公司，将竞争环节和自然垄断环节分开，在竞争环节引入竞争机制，电力行业“厂网分开，竞价上网”的改革即采用此种方式。从实际效果看，电信行业分业务市场竞争的局面初步形成，尽管仍存在许多问题，但与改革前相比，价格高、服务质量低的问题得到较明显的改善，竞争的效果已经显现。电力行业因刚刚实行重组，还没有真正建立起“竞价上网”的制度，其效果还有待观察。

三是在电力体制改革过程中进行了建立现代管制制度的有益尝试和探索。组建电力监管委员会具有三方面的重要意义：其一结束了我国没有独立、专业化管制机构的历史，使得改善和提高政府管制能力有了人力、组织上的保障；其二有助于建立与竞争机制的引入相适应的管制制度；其三实现了“政监分离”，使得政府的政策制定职能与管制（或称监管）分开，在一定程度上有助于形成对管制机构的制衡和监督。

四是垄断性行业中特大型国有企业的改革取得了一定的进展。电信、民航、电力等行业按照“政企分开，政资分开”的原则，组建了公司或企业集团；电信等行业通过上市（尤其是海外上市），推动了现代公司制度的建立，在法人治理结构、公司运行机制、内部管理制度以及透明度等方面取得了一定进展。

总体来看，我国在多个垄断性行业几乎同时推进的改革，汲取了国际经验和教训，在部分领域，改革的力度和起步时间等并不落后于主要的市场经济国家，并取得了一定的阶段性进展。“阶段性”不仅体现在铁路、邮政等垄断性行业仍未进行体制性的改革，而且在已开始进行改革的部门，还存在许多尚待深化改革的问题，也出现了一些改革过程中暴露出的新矛盾。