林用三：抓住机遇迎接挑战 发挥好失业保险作用——在失业保险工作座谈会上的讲话

今年是建党80周年，江总书记在“七一”发表了具有历史意义的重要讲话。目前全国上下正在深入学习江总书记“七一”讲话。部里和地方各级劳动保障部门的同志也在结合劳动保障工作开展学习活动。“七一”讲话的核心是“三个代表”思想，对劳动保障工作具有十分重大的指导意义，我们要按照这一思想，全面推进劳动保障工作，特别要抓好政策的制定和实施；要加快社会保障体系和市场导向就业机制的建设；要培养劳动者的社会保障意识，促进守法、竞争、奋斗、公平、自立等与市场经济相适应的观念的建立和普及；要逐步实现广大人民群众老有所养，病有所医，弱有所助，依法劳动，安居乐业的奋斗目标。总书记的讲话内容十分丰富，思想深刻，博大精深，我们务必认真学习，这将是我们今后一段时期最重要的任务。

这次失业保险工作座谈会的主要任务，就是结合失业保险工作，进一步学习领会江总书记“七一”讲话精神，贯彻今年社会保障工作整体安排和日前召开的全国劳动保障厅局长座谈会精神，总结《失业保险条例》（以下简称《条例》）发布两年多来的实施情况，分析失业保险工作面临的形势，明确工作任务和要求。希望同志们开动脑筋，畅所欲言，把这次会开成鼓劲的会、解决问题的会、务实的会。下面，我讲三个问题。

一、近三年失业保险工作取得的成效

党中央、国务院对社会保障体系和市场导向就业机制建设高度重视。党的十五大和十五届四中、五中全会明确提出，要进一步完善失业保险制度。1998年，中央下发了《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号），对社会保障体系建设提出了新要求，并调整了失业保险的缴费政策。随后，国务院发布了《条例》，为失业保险的发展奠定了一个很好的基础。同志们在各级党委和政府的领导下，紧紧围绕贯彻实施《条例》 这一中心任务，勤勤恳恳、任劳任怨，做了大量艰苦细致的工作，为保障失业人员和下岗职工基本生活、实现两个确保的目标、推动下岗职工基本生活保障向失业保险并轨做出了贡献。

（一）扩大覆盖面，为更多劳动者提供保障

扩面的根本目的是增强失业保险承受能力，以便为更多的劳动者提供失业保障。这两年，我们对这个问题认识是明确的，工作是努力的，取得不小的成绩。去年，参加失业保险人数突破亿人大关。今年6月底，参保人数达到10251万人，和《条例》发布前的1998年末相比，净增2323万人。天津、河北、上海、江苏、浙江、河南、广东、青海等8省份覆盖率超过80%，其中，覆盖率超过90%的有上海、江苏、广东。上海已实现全覆盖。北京、内蒙古、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南、广东、广西、海南、贵州、云南、西藏、甘肃、青海等省份，参保人数增幅在30%以上。其中广东去年一年就增加308万人。

（二）加强基金征缴工作，增强基金支撑能力

各级劳动保障部门对基金征缴工作高度重视，通过规范缴费基数，严格按照企业事业单位工资总额、职工个人工资和规定费率足额收缴；加强清欠工作，对拒不缴费和长期欠费的单位，采取法律、行政、舆论等多种手段追缴；与财政部门协调解决事业单位缴费资金渠道问题；与其他部门合作，解决一些企业欠缴、漏缴问题，采取这些措施，保证了基金收入的稳定增加。2000年，全国失业保险基金收入160元，比1998年增收92亿元，增幅为135%。今年1~6月，基金收入82.5亿元，比去年同期增收19亿元。从各地区看，1999年增幅超过100%的有内蒙古、黑龙江、 上海、江苏、湖北、广东、广西、贵州、陕西、青海等10个省份；2000年增幅超过50%的有北京、广东、西藏、青海、新疆等省份；今年上半年，北京、山东、贵州、新疆的增幅位居全国前列。失业保险基金的支付能力明显增强，为保障失业人员基本生活，为顺利推进并轨工作提供了有力的资金支持。

（三） 发挥失业保险作用，推动并轨工作

失业保险制度虽然建立十几年，但前一个阶段，由于各种原因，作用发挥得并不够好。1998年中央10号文件和《条例》对失业保险的作用、地位和制度框架重新定位，党的十五届五中全会和中央经济工作会议对社会保障体系的发展方向提出了更明确的要求。按照中央的精神和部署，劳动保障部门着力在发挥失业保险作用上下功夫，抓实效。主要表现在两个方面：

第一，切实保障了失业人员的基本生活。随着覆盖面的扩大和经济结构调整力度的加大，享受失业保险人数逐月增加。从全国总体情况看，去年平均每月领取失业保险金的人数为188万人，比上年增加近一倍，今年6月，领取失业保险金人数已达243.5万人。这样讲，并不是说领取人数越多越好，而是这种保障方式的变化符合中央关于社会保障体系建设的精神，符合改革的大方向。进失业保险的人多，相应地进中心的人少了，这就为并轨开了一个好头，为切实建立失业保险制度创造了条件。去年底，全国领取失业保险金人数与进中心下岗职工人数之比，由1999年末的17：100上升为31：100，今年6月以又上升到42：100。北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等省市失业保险已成为主要保障形式。两年多来，通过同志们的艰苦努力，保障了失业保险金的按时足额发放，在稳定社会、促进改革的大局中，发挥了积极作用。

第二，为实现两个确保贡献了力量。两个确保是这几年劳动保障工作的核心工作，是中央交给我们的重要任务。通过各方面的共同努力，我们较好地完成了这一任务，中央是满意的，群众是满意的。失业保险提供有力的资金支持是其中一个重要因素。两年多来，按照“三三制”原则，失业保险基金向再就业服务中心调剂了107亿元，其中，1999年41亿元，2000年49亿元，今年1~6月17亿元，贡献很大。同志们维护大局，积极配合中心工作，应该给予肯定和表扬。

（四）抓制度建设和基础工作，提高管理和服务水平

制度是我们做好工作的基础。两个条例发布后，部里相继制定了参保登记管理、缴费申报管理、征缴监督检查、基金财务会计、失业保险金申领发放和失业保险统计制度，以及事业单位、银行系统参加失业保险的有关政策和调整基金支出项目的政策。各地也以不同形式调整、充实了地方性政策，天津、辽宁、黑龙江、海南、四川颁布了新的地方性法规，北京、河北、内蒙古、上海、安徽、江西、湖南、重庆、贵州、甘肃、青海等省、市、自治区颁布了地方政府规章，其他一些省区制定地方性法规规章的工作也在抓紧进行，一个基本完善的政策法规体系已初步形成，为失业保险工作的法制化、规范化打下了坚实基础。

在基础工作中，根据社会保障体系建设的要求，加强了失业保险工作机构的力量，理顺了工作关系；加强了对工作人员政治素质和业务能力的培训；推广了失业人员凭单证到银行领取失业保险金的做法，方便了失业人员；改进工作手段和工作方法，提高了工作效率和质量。总的来讲，我们的工作在各个方面都取得了进步，正朝着中央确定的方向稳步推进。

劳动保障部组建时，部党组提出要求，要发挥好失业保险在保障生活、促进就业中的作用，要努力实现“规章制度健全，基金实力雄厚，管理服务优良”的目标，要筑牢失业保险大堤，迎接失业高峰的冲击。现在看，经过几年的努力，我们的步子是扎实的，成效是明显的。这些工作成绩的取得来之不易，是同志们克服困难、努力工作的结果。我代表部党组向你们，并通过你们向所有从事失业保险工作的同志表示衷心的感谢。

二、失业保险面临的形势

上半年，我国经济运行相对平稳，国有企业总的形势在不断好转，经济增长势头较好，为劳动保障工作提供了一个比较宽松的环境。但我们也要看到，当前经济运行还存在许多不确定因素，经济结构调整的任务还很重，加入WTO也将对我国经济发展和就业发展产生影响，特别是国际经济形势的变化对我国影响越来越大。这些因素都将给劳动保障工作带来压力。就业形势趋紧，特别是下岗职工出中心和国有企业改制改组、关闭破产将进入关键阶段，失业人员增多，失业保险将面临前所未有的困难和挑战。

1998年，中央决定在国有企业建立再就业服务中心，保障下岗职工基本生活，促进再就业。这一具有中国特色的社会保障制度建立以来，累计有2300万国有企业下岗职工进入再就业服务中心，其中95%左右的基本生活得到了有效保障，1400多万人实现了再就业。实践证明，在下岗职工数量巨大，而失业保险的覆盖面、基金积累和保障水平都还比较低的情况下，实行下岗职工基本生活保障制度是十分必要的，也是完全正确的。但是从社会主义市场经济的发展方向和完善社会保障体系的要求看，这项制度还只是过渡性的，最终方向是建立完善的失业保险制度，这样才能建立起市场导向的就业机制。

失业保险独立于企业之外，覆盖范围大，可以为更多的劳动者提供失业保障。同时，它具有更强的共济性。失业保险由三方承担费用，来源稳定，负担均衡，抵御风险的能力更强。

失业保险无论是对经济发展，还是对社会稳定，都具有独特的作用，它既是社会保障的组成部分，也是服务于就业的有效措施。因此，下岗职工基本生活保障向失业保险过渡，有利于减轻企业在管理和经济上的负担，促进企业尽快适应竞争激烈的市场环境；有利于积极推进独立于企业事业单位之外、资金来源多样化、管理服务社会化的社会保障体系的建立；有利于克服目前下岗职工沉淀于企业浪费劳动力资源的弊端，实现劳动力从就业到暂时失业再到重新就业的良性循环，为市场导向就业机制的建立创造条件；有利于发挥失业保险覆盖范围广、保障能力强、政府负责组织管理的特点，切实保障失业人员的生活，维护职工的合法利益，减少不稳定因素。总之，实现这一过渡，符合社会主义市场经济对社会保障体系和就业机制的客观要求，符合我们党全心全意为人民服务的宗旨，符合改革发展稳定的大方向。所以，2000年，党的十五届五中全会和“十五”计划纲要明确提出，要进一步完善失业保险制度，在试点的基础上逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险。

这是社会保障体系建设关键的一步，具有战略性的意义，是从根本上、制度上巩固两个确保的重要举措，是长远大计。当然，由于我国各地情况千差万别，发展很不平衡，因此，必须坚持积极稳妥的原则，因地制宜，区别对待，有计划、有步骤地逐步展开。要充分考虑各地发展的特点，根据实际情况，实行分类指导，确定具体的工作进度和实施步骤。在并轨过程中，允许有先有后，有快有慢，绝不能搞一风吹、一刀切。同时，要按照中央关于确保当前、着眼长远的要求，继续坚持两个确保的目标不变、政策不变、工作要求不变，努力抓好两个确保以及其他相关工作。

今年下半年和明年，是在中心的下岗职工因协议期满而要出中心的高峰期，预计今年下半年可达200万人左右。我们分析，这部分职工主要有以下几个去向，即内部退养、重新上岗、脱离原企业实现就业和进入失业保险。根据目前各方面的情况来看，前几种形式可以解决一部分人的问题，但数量有多大，难以预测。我看，不能太乐观，大部分人还是要进入失业保险。因为建中心的国有企业，亏损、困难的占多数，这两年，经过各方面的努力，生产经营形势正向好的方向发展，但总体上看，吸纳下岗职工重新上岗和内部退养的能力还很有限。目前，根据我们掌握的情况，下岗职工出中心解除劳动关系的难度很大，还有诸多问题需要解决，相当数量的职工对出中心断关系有抵触情绪，一些地方政府和企业也有畏难情绪，这些因素决定了出中心是一个艰难的过程，是一个不断解决矛盾和问题的过程，也是一个比我们预期时间更长的过程。对此，我们要有充分的思想准备。但是，下岗职工协议期满出中心是中央确定的大方向。坚持这个大方向，有利于保持政策的严肃性和连续性，是实现减员增效、形成市场导向就业机制的必然要求，是大势所趋。客观地讲，出中心进入失业保险，是相当部分下岗职工的必然选择。失业保险要做好接续工作，及时提供失业保险服务，帮助他们充分利用就业服务手段，提高就业竞争能力，尽快在劳动力市场中找到新的岗位，减轻他们的心理压力，确实实现两种保障形式的平稳过渡。

另外一个突出问题是国有企业改制和破产力度加大，相当数量职工面临失业风险。这是目前和今年一个时期，失业保险面临的另一股洪峰。一些地方特别是东中部地区，根据“有所为，有所不为”的原则，对国有经济比重作了较大调整，中小型国有企业普遍实行了股份制改革，部分职工失去了原有岗位，进入社会。武汉市去年6月以来，先后有1803户市属企业改制，涉及职工50万人，到今年4月已完成1125户，有7万人与企业解除了劳动关系。另外，区属企业改制后有4万人与企业解除了劳动关系。今年4月，武汉市有65000人领取失业保险金，是去年同期的3倍。 这种做法在目前有一定代表性，在今后一段时间，实施范围更大，涉及人数更多。

我们分析，今后两到三年，是失业保险面临最严峻考验的时期。下岗职工出中心，改制破产企业部分职工失业，再加上正常的终止或解除劳动关系人员，以及优势企业主动减员增效，多股合流，进入失业保险的人数将持续攀升。我们预计，今年底将达到350万人左右，明后年还将继续增加。从区域上看，分布不均衡，沿海地区并轨步伐较快，现实压力大；中西部地区时间相对滞后，潜在压力更大。我们面临的压力有两方面：一是基金支付的压力；二是管理服务的压力。对此，我们要有清醒的认识。

失业保险制度建立十几年，配合各个时期的中心工作，较好地完成了任务，同时，也在积蓄力量，准备迎接更大的挑战。可以说，这个挑战即将来临，是检验失业保险大堤是否坚固的考验，也是一次真正的洗礼。经受住这一考验，就可以进入正常的发展轨道，可以为社会保障体系和市场导向就业机制的建设做出更大贡献。

三、下一阶段的工作任务

下一阶段，各级劳动保障部门的主要任务仍然是继续抓好两个确保工作，妥善解决下岗职工协议期满出中心问题，积极稳妥地搞好社会保障体系改革试点，全面推进医疗保险制度的建立，进一步探索职工分配制度的改革，不断促使劳动保障事业的稳步发展。

就失业保险来讲，我们要在继续抓好依法扩面征缴、按规定为失业人员提供失业保险待遇、向再就业服务中心调剂资金的同时，着力研究下岗职工出中心和企业改组改制带来的新情况、新问题，理顺政策，加强管理，筹集资金，做好迎接更大压力的准备。

下岗职工出中心问题很复杂，涉及方方面面的关系。特别是今年下半年和明年，人数集中、时间集中、地区集中、矛盾集中、需要的资金集中。劳动关系问题、经济补偿和债务问题、再就业问题、社会保险接续问题交织在一起，头绪多，难度大，处理不好，可能造成多方面的影响。左己部长在厅局长座谈会上提出的政策和办法，加强分类指导，精心组织实施，把工作做细、做实、做好。前不久，部里启动了再就业援助行动，要求各地围绕“促就业、接保险、保生活”三个主题，为出中心的下岗职工编织一张安全网。失业保险的主要任务是确保所有符合条件的下岗职工顺利进入失业保险，按时足额领取失业保险金，并为他们的求职培训提供有效的支持。

保障失业人员基本生活，帮助其实现就业，事关改革稳定大局，是人民群众根本利益的具体体现。我们要以江总书记“七一”讲话精神为指导，充分认识作好失业保险工作的重要性，以实际行动实践“三个代表”，真正把“三个代表”的要求落到实处。

（一）要确保失业人员的基本生活

失业对失业人员及其家庭带来经济上的压力，生活上的困难。通过发放失业保险金，帮助他们渡过难关，重新回到正常的生活轨道，是建立失业保险制度的出发点和根本目的。我们的一切工作都要服务于确保失业人员基本生活这一主要目标。朱总理讲，社会保障工作“关乎国运，惠及子孙”。现在，失业保险待遇的标准还不高，但有了这点钱，就可以维持失业人员的基本生活，对他的家庭甚至更广泛的社会关系都会产生积极的影响，这是造福社会、造福群众的大事。党和政府把这样的光荣任务交给我们，是对我们的充分信任。我们一定要尽心尽力地做好。

这几年，我们的中心工作是确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员养老金的发放。从今年开始，部分下岗职工出中心，并轨步伐加快，失业保险的任务将越来越重。以前，享受失业保险的人数有限，压力不大，发放环节没有出现大的纰漏。现在情况变化了，享受人数增加，工作量大，需要的钱也多。一些地方预测，把以前的家底都用上，基金还有很大缺口。在这种情况下，确保发放就需要加倍关注了。各级劳动保障部门的同志要从政治高度充分认识发放工作的严肃性和紧迫性，要敢于向全社会承诺，只要是符合条件的失业人员，都能按时足额领到失业保险金。对出中心没有就业，且符合领取条件的下岗职工，失业保险必须接过来，继续保障他们的基本生活，同时，要为他们提供快捷有效的再就业服务，促进他们实现再就业。

（二）要想方设法增强基金支付能力

根据目前情况分析，部分地区出现基金缺口的可能性很大。虽然全国有200个亿的结余，但分布很不均衡。不少地方受财政体制的影响，还在实行县级统筹，部分地方没有建立省级调剂金或调剂能力很弱，这些问题都加剧了基金不足的严重性。各地要根据目前和今后一个时期可能出现的情况，开源节流，采取有效措施增强基金支付能力。

一是要增加基金收入。要进一步抓好基金的征缴工作，要通过扩大覆盖面、规范缴费基数、清理欠费、强化执法监督、加强舆论宣传等，把该收的钱收上来。实行税务机关征收失业保险费的地区，劳动保障部门要明确自己作为失业保险业务主管部门的责任，态度要积极，工作要主动，协调要到位。对仍由劳动保障部门征缴的地区，要加大征缴工作的力度，保证应收的失业保险费如数收上来，增强基金实力，为并轨工作的顺利推进创造条件，做好准备。

二是要采取措施弥补资金缺口。当期基金入不敷出的地区，要动用历年结余。同时，要将基金的使用重点放到失业人员身上，在下岗职工逐渐减少的情况下，相应调整向再就业服务中心调剂资金的数量。要严格按照规定支出基金，规范职业培训、职业介绍补贴等支出项目，提高基金的使用效益。要启动失业保险调剂金的使用，按规定比例按时调剂。

三是要积极疏通财政补贴渠道，按基金支付需要提供补贴。《条例》规定，统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴。我们理解，失业保险作为社会保险项目之一，政府不仅承担组织实施的责任，而且要承担相应的经济责任。 这种责任体现为政府有义务弥补基金的赤字，通俗地说，就是财政兜底，这是在其他开源节流的手段都使用仍不能保证基金支出的情况下的最后一道防线，这也是国际上的通行做法。当然，目前多数地方财政还有宽裕，还是“吃饭财政”，补贴基金的能力还很弱。我们面对这样的现实，要千方百计寻求突破的办法，这是一个难题，也是需要我们上下结合，共同努力，争取尽快解决的问题。

（三）要着力抓好基础性工作，为确保发放提供有力支撑

基础工作相对薄弱，是我们面临的普遍问题，也是一个多年没有真正解决好的问题。下大力气抓好这一工作，是当务之急，更是长远大计。

要加强基层建设，健全工作机构。有了好的制度，有了明确的目标，这还不够，还要有一支好的队伍。我们的一切工作都离不开人，离不开人的实干来达到预想的目的。因此，建立一个职责明确、关系通畅的工作体系，培养一支高素质、特别能战斗的工作队伍，对事业发展至关重要。去年，省级机构进行了改革，今年，市县乡级机构也要改革。这是加强基层建设、健全工作机构的契机。我们要抓住这一机遇，进一步明确省、市、区（县）、街道各级失业保险机构的工作职能，理顺工作关系，做到各司其职、各尽其责。要根据失业人员的实际情况，合理布局保险经办网点，并根据工作需要调剂配置工作人员。

要夯实工作基础，提高管理服务水平。从目前情况看，我们的管理服务工作还不到位。在基金管理上，一些地方出现了新的违纪违规问题；在失业保险金发放上，发放时间过于集中、领取条件审核不严格等问题仍然存在；在失业人员管理和服务上，有的还比较粗放，内容单一，质量有待提高。要全面落实《失业保险金申领发放办法》，规范失业保险经办业务流程，细化对失业人员的管理。要进一步提高失业保险金申领发放的审批效率和准确性。要对基金支出情况进行清理，取消不符合规定的支出。对已经查出违纪违规动用的基金，要采取坚决措施尽快纠正。要加强工作人员的培训，特别是要加强相关法律法规、财会、统计和计算机等方面的培训，不断提高工作人员素质。要继续加强统计工作，完善月报制度，搞好统计分析，在保证统计准确性、时效性的基础，提高分析预测水平。

（四）要加强立法建设和政策研究，建立基金预警机制

《条例》发布两年多了，从目前看，尽快出台和完善地方性法规政策的要求十分迫切。尚未完成这项工作的地方要抓紧工作，加快速度，将失业保险的各项工作纳入法制化轨道，为提高依法行政水平奠定基础。

要针对工作中出现的新情况、新问题，深入研究政策调整的必要性和可行性，如：落实《条例》规定的基金统筹层次，有效发挥互助互济功能；明确政府在失业保险中应当承担的经济责任，加大财政对基金的支持力度，确保按要求发放；完善待遇标准的调整政策，维护失业人员分享社会经济发展成果的权利；进一步加强失业保险与就业的联系，推动市场导向就业机制的建立和完善。要通过实施积极的劳动力市场政策和提供优质高效的就业服务引导失业人员实现就业；要合理安排和使用失业保险基金对就业的投入，降低失业人员的就业成本；要建立失业人员就业动态监控机制，逐步解决隐性就业问题，克服发放工作的盲目性。总之，要想方设法帮助更多的失业人员走出困境，回归社会，重建自尊和自信。应当说，这一任务更紧迫、更艰巨，也更有意义。

当前和今后一个时期，失业保险面临复杂形势，变化快、变量多，建立有效的预警机制十分必要。要密切关注下岗职工出中心和改组改制企业职工进入社会的动态，预测分析进入失业保险的人员数量，把握资金需求的变化趋势。要建立失业保险基金预警机制，通过对基金收入、支出、结余和领取人数的综合分析，确定合理的预警线。对可能出现的基金支付困难，要提前向政府报告，并提出相应的政策建议，为政府决策当好参谋和助手。

做好上述工作，必须改进工作作风，深入实际办实事。失业保险的服务对象是失业人员，是老百姓中最需要帮助、最需要关心的弱势群体之一。我们的工作作风扎不扎实，直接关系到他们的切身利益，关系到党和政府的形象，关系到“三个代表”思想能不能在我们的工作中真正落到实处。改进工作作风，具体要求就是“三抓一加强”，即：抓落实、抓管理、抓调研，加强干部队伍建设。

抓落实是首要任务。失业保险的政策和目标任务都已明确，工作有没有实效，就在于能不能落到实处。各地要按照部里的要求，对照你们提出的具体目标，逐项检查，逐项落实。工作进展慢的，要分析原因，采取针对性措施，尽快赶上来。其次，要抓好基础管理。应参保单位和职工人数、缴费基数、享受待遇人数、基金分布等情况都要搞透、搞准、搞扎实，为实现工作目标和领导决策提供可靠依据。再次，要加强调查研究。失业保险工作政策性强，涉及面广。现行政策执行情况如何？需要如何调整？哪些方面还有政策空当？还有哪些问题没有解决？这些都离不开深入扎实的调查研究。最后，要加强干部队伍建设。机构改革后，一些同志新到失业保险部门工作，要加强业务政策学习，尽快熟悉工作。其他同志也要把理论和业务学习摆在重要位置。总之，我们要按照中央和部里的要求，说实话，办实事，讲实效，克服各种形式的官僚主义和形式主义，创造一个讲学习、讲政治、讲正气的良好氛围，锻炼一支作风过硬、业务过硬的工作队伍。

同志们，失业保险是一项光荣而艰巨的事业，也是大有可为的事业。让我们在江总书记“七一”讲话精神指引下，齐心协力，埋头苦干，努力进取，为新世纪失业保险事业新的发展做出更大贡献。