认真治理、整顿，积极稳妥地推进劳动、工资、保险制度改革——罗干部长在全国劳动厅局长会议上的报告（摘要）

一、十年来劳动、工资、保险制度改革的简要回顾

今年是我国改革的十个年头。在改革、开放总方针的指引下，十年来我国改革和建设取得了举世瞩目的成就。劳动、工资、保险制度改革，也和其他各项制度改革一样，在党中央和国务院的直接领导下，经过各级劳动部门的积极探索和努力工作，取得了明显成绩，有些方面有突破性进展。

——劳动制度改革取得了重要突破。结合所有制结构与产业结构调整，实行了在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针，创办了劳动服务公司，拓宽了就业渠道，改善了就业结构，并且实行了先培训、后就业的制度，初步改变了国家统包统配的就业办法。十年来，城镇新就业劳动者达7000万人。在招工和用工制度上，确定了面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，对新招工人实行了劳动合同制，使企业招工用工制度的改革迈出了重要一步。截止到今年10月底，国营企业合同制工人已达805万，占全民所有制企业职工人数的8.3%。与此同时，部分地区和企业在改善企业生产经营机制中，对改革固定工制度进行了尝试，通过优化劳动组合，引入了竞争机制，分离出一部分富余人员并重新加以妥善安置。全国有2.6万国营企业、960万固定工进行了优化劳动组合。长期以来的“铁饭碗”制度开始动摇。青岛、株州、盐城等城市围绕劳动制度改革还进行了综合配套改革试点。

——工资制度改革逐步展开。在解决国家与企业的分配关系方面，企业普遍实行了奖金随经济效益浮动的办法，部分国营企业试行了工资总额与经济效益挂钩，国家审批的挂钩企业已占国营企业的26.4%，各地区还自行批准了一些企业试点。实行“工效”挂钩，不仅调动了企业和职工的积极性，也是加强宏观管理的有效办法。在解决企业内部工资分配方面，企业有了一定的工资分配自主权，并结合落实各种形式的承包经营责任制，分别实行了浮动工资、岗位工资、定额工资、计件工资、提成工资、结构工资等多种分配形式，逐步把职工收入与个人劳动贡献联系起来，进一步体现了按劳分配、多劳多得的原则，对克服平均主义、调动职工的积极性，起到了较好的作用。

——保险制度改革也开始起步。各地劳动部门在政府领导下，积极推行职工退休养老费用社会统筹，向企业合理负担养老保险费用、劳动保险社会化迈出了积极的一步。目前，实行统筹的县（市）已达2000多个，有14个省、自治区、直辖市的所有市县都实行了统筹。有些省、自治区，正在向全省、自治区统筹过渡。对新招的合同制工人，也开始建立起待业保险和养老保险制度。

根据经济体制改革的要求，劳动工资计划管理工作也进行了一些改革，职业技术培训有了较大发展。劳动保护监察得到了进一步加强。

劳动、工资、保险制度这些改革，在不同程度上冲破了劳动工作统得过死、管得过多的管理体制，克服了“铁饭碗“、”大锅饭“的一些弊端，促进了企业经营机制的转变和社会主义商品经济的发展，并初步探索出了既要下放权力又要进行必要约束，既要积极大胆又要有计划、有步骤进行等一些经验，为今后全面深化改革创造了条件。

但是，也必须看到这些改革还是初步的，与社会主义商品经济发展的要求还有很大距离。劳动用工制度中的“铁饭碗”还没有完全破除，劳务市场体系还没有建立健全，竞争就业机制尚未形成，就业结构还不尽合理。工资有计划、按比例增长的机制还没有建立，分配制度中的平均主义、“大锅饭”现象依然严重存在，同时又出现了社会分配不公的问题。现行的社会保险制度中，国家和企业对职工包得过多、社会化程度低的问题还没解决，管理体制也没有理顺。各项制度改革统盘考虑不够，没有很好衔接和配套。特别是在前段改革中，我们对新旧体制转换中发生的一些矛盾和摩擦认识不足，在企业自我约束能力还没有很好形式的情况下，宏观管理缺乏经验，调控措施不够有力。企业大量使用计划外用工，乱发奖金、补贴、实物和劳动防护用品的现象严重，工资以外收入过多。这些问题在不同程度上干扰和影响着国家正常经济环境和经济秩序的建立，需要通过深化改革认真解决。

十年来，劳动、工资、保险制度改革的成绩是明显的，但需要治理、整顿的问题很多，进一步深化改革的任务也很重。我们要认真总结改革的经验，按照三中全会确定的指导方针，明确治理、整顿和改革的任务，采取切实有效的措施，努力做好各项工作。

二、认真做好有关劳动、工资方面的治理、整顿工作

党的十三届三中全会针对我国当前经济生活中存在的通货膨胀、物价上涨幅度过大、总需求大于总供给的问题，明确提出把明后两年改革和建设重点要突出地放到治理经济环境、整顿经济秩序上来。我们一定要服从这个大局，结合劳动、工资方面的实际情况，配合压缩基本建设规模和经济调整，重点是把人员压下来，合理控制工资增长。具体说，从以下几个方面进行治理和整顿。

——加强对农村劳动力向城市转移的宏观控制。前几年，农村向城市转移的人数过多，速度过快，给城市特别是大城市带来很大的压力和困难。对此，应采取必要的措施。控制农村劳动力向城市转移的流量和流向。要从严控制“农转非”，适当集中审批权限，严格把关。对进城务工的农村劳动力要逐步实行就业登记和务工许可证制度。对农村富余的劳动力，仍然要坚持离土不离乡的原则，依靠发展个体、集体经济和从事多种经营进行消化。

——加强工资基金的宏观管理。加强工资基金的宏观管理，是压缩社会总需求、抑制通货膨胀的一个重要方面。各地区、各部门要把国家下达的工资总额计划落实到基层单位，认真监督执行，共同搞好工资基金的宏观控制。要继续贯彻执行国务院1985年发布的《工资基金管理暂行办法》，加强和完善工资基金管理。工资基金使用计划，应经劳动部门（机关、事业单位经人事部门）审核同意后，列入工资基金使用手册，送开户银行据以监督支付。未经批准的，银行一律拒付。今后各企事业和机关单位只能在银行设立一个工资基金专户提取现金。任何单位都不准坐支、套取现金发放工资、奖金。当地劳动、人事、计划、财政、银行、审计等部门都要加强对工资发放的监督检查。事关全局的工资问题，只能由国务院作出决定，统一部署。对于有关提高工资区类别，增加在企业成本、费用中列支的基本工资，减征或免征奖金税、工资调节税等重大问题，必须按照国务院的有关规定执行。各级劳动部门要指导企业、事业单位控制奖金发放，可原则规定企业、事业单位超过奖金税起征点发放奖金要留出一定的储备金。

——要认真清理、整顿各类公司的工资、奖金和津贴的发放标准。目前，各类公司的工资、奖金、津贴没有统一规定，有些公司的职工收入过高，这也是造成社会分配不公的一个方面，引起了各方面的不满。根据中央和国务院关于清理、整顿公司的决定精神，对各类公司的工资、奖金、津贴必须进行整顿，凡已明确为从事企业经营的公司，都要与国家机关、事业单位的工资制度脱钩，执行企业的工资、奖金制度；经国务院授权承担某些行政管理工作的公司，仍执行国家机关的工资、奖金制度；对于当前还具有行政管理职能和经营权的公司，今后应尽快做到政企分开，取消行政管理职能，逐步过渡到实行企业工资制度，现在执行的工资标准可暂不改变，但奖金要按规定的限额发放，超过的部分要照章纳税；对各类公司的津贴、补贴标准也要认真进行清理、整顿。在劳动工资计划管理上，对各类公司的工资总额，要按照隶属关系实行分级管理，严格控制。

——严格控制职工个人劳动防护用品的发放。目前，不少单位违反规定，自行扩大发放职工个人劳动防护用品范围，任意提高标准，甚至把劳动防护用品作为福利待遇，不问工作需要普遍进行检查，采取严格措施，坚决纠正劳动防护用品发放中的混乱现象。

——严格禁止使用童工。近几年来，陆续发现不少地区，特别是沿海地区一些企业和个体工商户，违反国家招工政策和法令，擅自使用童工，严重影响了少年、儿童的身心健康，社会各界对此反映强烈。严格禁止使用童工，既是加强劳动管理的一项必要措施，也是当前治理、整顿的一项重要内容。我们已会同有关部门联合下发了《关于严禁使用童工的通知》，要求各级劳动部门和有关部门，坚决落实《通知》的精神，加强对企业、事业单位，尤其是城乡集体企业、私营企业和个体工商户招工、用工的管理、监督和检查，严格禁止任何单位和个人使用童工。对违反国家规定擅自使用童工者，除责令立即退回外，要视情节轻重给予处罚，直到吊销营业执照。对诱骗虐待童工的包工头，要依法追究其刑事责任。对因违法使用童工造成伤亡事故和使国家财产遭受重大损失的，要从严惩处。

做好有关劳动、工资方面的治理和整顿工作，是各级劳动部门明后两年的重要任务，也是深化改革的必要条件。我们一定要提高对这项工作重要意义的认识，抓紧各项措施的落实，在治理和整顿中，积极稳妥地推行劳动、工资、保险制度改革。

三、劳动、工资、保险制度改革的目标、任务和明年的工作安排

经济体制改革就是要大力发展社会主义商品经济，建立“国家调节市场，市场引导企业”新的经济运行机制。劳动、工资、保险制度的改革，是整个经济体制改革的重要组成部分，必须按照这个要求进行。

劳动工作的主要对象是劳动者，劳动者是生产力中最积极最活跃的因素。劳动工作的主要任务是要科学、合理地配置和保护劳动力，贯彻按劳分配原则，充分调动每一个劳动者的积极性、主动性和创造性，促进劳动者与生产资料的最佳结合，推动社会生产力的发展。在过去产品经济模式下，劳动工作实行高度集中统一的管理体制，对劳动力实行统包统配，极大地妨碍了上述任务的实现。因此，必须改革现行的劳动、工资、保险制度，按照有计划商品经济发展的要求，建立和培育社会主义劳务市场。劳动力和其他生产要素一样，要在国家计划和政策的宏观指导下，运用市场机制进行调节和分配，劳动工资水平和社会工资总量也要受市场的调节。通过竞争和市场调节，使劳动力资源最大限度地得到合理利用，实现劳动力生产资料的最佳结合。实现这一目标是一个长期渐进的过程，我们要逐步推行劳动、工资、保险制度的改革，促进包括劳务市场在内的社会主义市场体系的建立，推动社会主义有计划商品经济的发展。

根据上述总的改革思路，我们分别提出了劳动、工资、保险制度改革的目标、任务和明年改革工作的安排。

（一）关于劳动制度改革。

劳动制度改革的目标和任务是：改革国家统包统配的旧体制和固定工制度，消除“铁饭碗”的严重弊端，建立适应社会主义商品经济发展需要的、有利于劳动力资源充分开发和科学使用、劳动力素质不断提高的用工制度；形成在国家宏观控制和政策指导下，企业择优用人，个人竞争就业，劳务市场调节供求，劳动力合理流动的新格局，最终实现全员劳动合同制。今后五年，主要是围绕企业经营机制的转变，改革企业用工制度，在搞活固定工制度上要有突破性进展；培育、发展劳务市场，发挥市场机制的调节作用；允许社会上保留一定数量的劳动后备力量，把失业率控制在社会可以承受的水平；继续搞好劳动就业制度的改革，调整就业政策和就业结构。

明年劳动制度改革需要做好以下各方面的工作：

1．在有条件的地区普遍推行优化劳动组合。实行优化劳动组合，要在做好定额定员工作的基础上，坚持条件公开、严格考核、择优录用的原则。有条件的地区和单位也可以在优化劳动组合后，实行合同化管理。企业人事制度和劳动制度的改革要统筹规划，同步进行。特别是进行优化劳动组合，要积极推广先干部、后工人，先科室、后车间的做法；企业管理人员的任用，不仅要逐步破除所有制界限，而且要逐步破除干部、工人的界限，实行公开招收，择优选聘。实行优化劳动组合，还要同分配制度的改革相结合。

2．妥善安置富余人员。对富余人员的安置，当前主要在企业内部消化。如：开辟新的生产、经营和服务门路，创办新的独立核算、自负盈亏的经济实体；组织参加技术培训，为重新上岗创造条件。对一定时间内不能上岗的，可酌情减发工资、奖金，实行厂内待业。各地可以根据自己的实际情况，制定安置富余人员的办法。对企业组织富余人员兴办独立核算、自负盈亏的新的生产、经营、服务项目，工商部门优先发给营业执照；税务部门按照有关规定给予减免税收照顾；创办初期资金确有困难的，银行应予以贷款扶持。对承担安置富余人员的企业劳动服务公司，也要在一定时间内减免税收。

3．进行企业辞退富余职工和职工辞职的试点。对在优化劳动组合中撤离生产、工作岗位的富余人员，在目前社会劳动力调节机制和社会保险机制尚不健全的情况下，主要靠企业自行消化是必要的。但长期下去，不利于企业集中精力搞好生产和提高经济效益。从企业劳动制度改革的方向看，要充许企业辞退富余人员，也要允许职工辞职另谋职业。初步设想，明年选择少数几个城市进行这方面的试点。在试点和总结经验的基础上，逐步制定和完善有关“双辞”的政策规定，明确辞退、辞职的条件和手续，并制定有关法规，建立必要的报警制度，保证“双辞”工作有秩序地进行。

4．培育和发展劳务市场。要逐步形成多层次、多形式的劳务市场体系，发挥市场调节机制的作用，积极开展对劳动力供求预测和信息服务。要加快劳务市场建设，使之逐步制度化、法律化，加强技术工人交流、职业介绍和就业指导，为企业择优用人、调剂劳动力余缺和劳动者竞争就业创造条件。

5．进一步巩固和完善劳动合同制。要改进和完善劳动合同鉴定办法，健全各项管理制度，落实有关政策，加强履行劳动合同的监督检查。

这里要特别指出，今后几年，我们面临着相当繁重的劳动就业任务。每年都有大量新成长的劳动力需要安置，同时，由于企业“双辞”试点的开展、企业破产法的实施、压缩投资规模、产业结构的调整以及企业关停并转，社会上还会出现一定数量的失业人员。就业形势相当严峻。因此，我们必须进一步重视和加强就业工作，深化就业制度改革，调整就业政策，改变就业结构。要进一步发展个体经济和私营经济，鼓励待业和失业人员自愿组织起来就业和自谋职业。要加强劳动服务公司的建设，充分发挥其承担就业与转业训练、管理失业保险和组织生产自救等劳动就业服务方面的重要作用，促进劳务市场的发育和形成。各级劳动部门要重视和加强就业工作，认真研究和解决新形势下的就业问题，把就业工作搞好。

（二）关于工资制度改革

工资制度改革的目标和任务是：随着商品经济的发展，逐步形成企业、机关、事业单位各自的工资增长机制。企业工资的增长主要依靠提高劳动生产率和经济效益，机关、事业单位的工资增长取决于社会经济发展的总水平。企业实行自主分配，国家征税；国家机关实行公务员工资制度；事业单位建立符合其各自特点的独立的工资制度。充分体现按劳分配和社会公平的原则，调动广大职工的劳动积极性。今后五年，工资改革要与价格改革以及其他方面改革进行统盘考虑，通过调整工资和适当增加补贴，使大多数职工实际工资随着生产的发展有所增加。进一步克服平均主义；适当解决工资分配中突出不合理的问题，特别是脑体劳动者工资关系不合理的问题；健全工资基金宏观调控体系，合理控制和调节工资总额的增长；缓解社会收入分配不公的矛盾。

明年工资制度改革要着重抓好以下几方面的工作：

1．积极推行和改进挂钩办法。一是要进一步扩大挂钩的范围，力争把挂钩面扩大到全民所有制大中型企业职工人数的70%左右。二是初步实现企业工资与机关、事业单位工资脱钩，基本实现企业工资增长由主要依靠国家安排转到依靠本企业提高经济效益的轨道上来。三是在推行挂钩的同时，要认真总结经验，改进和完善现行挂钩办法，完善挂钩的经济效益指标体系。有条件的地区和部门要实行对同行业之间经济效益水平的横向比较。特别是要改进建筑施工企业的百元产值工资含量办法，尽量实行复合指标挂钩，剔除计提工资产值中原材料涨价的因素。

2．逐步健全对工资和个人收入的宏观调控体系。要加速实行工资的分级管理、分级调控体制，大多数地区和产业部门要实行全部企业工资总额同本地区、本部门经济效益总挂钩。不能实行总挂钩的，要实行工资总额总包干。对机关、事业单位的工资也要从控制人员和控制工资总额两个方面进行严格管理。要进一步加强银行、税务、审计、统计等部门对工资的监督管理职能。要建立健全个人收入申报制度，对高收入者严格征收个人收入调节税。

3．进一步搞好企业内部分配。要全面总结企业内部实行各种工资形式的经验，以及搞活奖金分配，用好津贴、补贴，把工资改革同劳动制度改革结合起来的经验，推动企业内部分配制度改革的深化。

（三）关于保险制度改革

保险制度改革的目标和任务是：结合劳动、工资制度改革，统盘考虑职工养老、失业、医疗、工伤等项保险内容，建立起社会保险基金制度，实行社会化管理；逐步形成多层次、多形式的社会保险体系，使所有企业职工都能享受社会保险待遇。今后五年，要逐步建立起适应我国生产力发展水平和多种所有制并存的养老、失业、医疗、工伤保险制度的基本框架，使社会保险工作初步转到新的轨道上来。

明年保险制度改革的重点是：进一步开展职工退休费用社会统筹，提高统筹的社会化程度。争取在全国基本实现以县（市）为单位的社会统筹，并在有条件的省、自治区进行向全省（区）统筹过渡的试点；加强对退休养老金的管理，会同有关部门建立全国统一的退休养老基金财务会计制度、审计监督制度和预算制度；要总结各地实行退休费用社会统筹的经验，制定社会统筹的法规，理顺管理体制。

扩大失业保险范围。现行待业保险的范围，只限于劳动合同制工人、辞退的违纪职工、破产企业职工以及濒临破产的企业在法定整顿期间精简的职工。为了适应企业改革和劳动制度改革的深入发展，需要将失业保险范围扩大到全体职工。鉴于今后几年内需要给予救济的失业人员会逐步增多，因此，应尽量减少失业保险金的开支，并要积极组织失业人员进行生产自救等有益的活动。

在积极推进劳动、工资、保险制度改革的同时，要继续研究劳动工资计划体制改革，加强劳动工资统计和劳动信息系统的建设。当前工伤事故、职业病较为严重，呈上升趋势，要进一步加强劳动保护监察工作和科研工作。要继续搞好职业技术培训工作。要加强劳动科学研究工作，以适应改革的需要。

四、在治理、整顿和深化改革中要注意的几个问题

劳动、工资方面的治理、整顿工作和深化改革的任务是相当繁重的。在治理、整顿中，全民所有制职工不仅不能增加，而且必须通过压缩投资规模、关停并转企业、调整产业结构以及优化劳动组合减少一批职工；还要把工资总额增长控制在国力能够承受的范围内，任务十分艰巨。同时，深化改革是在治理环境和整顿经济秩序中进行的，通货膨胀、经济秩序中的某些混乱现象，使改革面临着许多复杂矛盾。既要解决好就业问题，又要精简和安置企业富余人员；既要克服平均主义，又要解决收入分配差距悬殊；既要克服国家和企业对职工保险福利包得过多，又要考虑职工的经济和心理承受能力。改革的难度很大。我们对治理、整顿和改革中可能出现的问题和困难，一定要有充分的认识，加强调查研究，精心指导，使治理、整顿和改革顺利进行。为了确保治理、整顿和改革目标、任务的实现，必须注意以下几个问题。

一是要正确认识治理、整顿和改革的关系。治理经济环境、整顿经济秩序，是一次经济调整，关系着良好的经济环境、经济秩序的形成。如果我们不采取坚决有力措施，完成治理、整顿的任务，不仅各项改革难以深入，整个建设的发展也会受到严重影响，甚至会损害十年改革所取得的成果。完成劳动、工资方面的治理、整顿任务，必须深化劳动、工资、保险制度改革；而深化改革又必须确保明后两年治理、整顿任务的实现。我们要把治理、整顿和改革紧密结合起来。加强工资基金的宏观管理，要与深化企业内部分配制度改革结合起来；在改革国家与企业、企业与职工分配关系上，要把效益原则和公平原则结合起来。这是劳动、工资方面在治理、整顿和改革中必须注意解决的问题。解决这些问题，需要特别注意加强宏观调控。应该承认，我们在这方面还没有经验，特别在开放搞活、企业自我约束机制尚未形成的情况下，缺乏切实有效的措施。我们要结合当前的经济调整，认真研究建立新旧体制转换过程中的宏观调控机制，增强宏观管理的能力。宏观调控决不是回到旧体制的老路上，而是要建立适应有计划商品经济需要的新机制，做到既能有效的宏观控制，又要有利于微观搞活。这正是劳动、工资、保险制度深化改革的重要内容，也是我们今后需要研究解决的问题。

二是要搞好综合配套改革。劳动、工资、保险制度改革与整体改革有着十分密切的联系，必须符合整体改革的目标和要求，与整体改革的进程相一致。在全面深化改革中，为了促进社会主义市场体系的建立和完善，要加快培育劳务市场；结合价格改革，要相应进行工资制度改革；根据深化企业经营机制改革要求，要抓紧企业劳动制度、工资分配制度和保险制度的改革。另一方面，劳动、工资、保险制度改革也是相互联系的有机整体，各项改革必须配套进行。要发展劳务市场，通过市场机制合理调节和配置劳动力，就要改革劳动制度，引入竞争机制，促进劳动力合理流动；要改革工资制度，进一步贯彻按劳分配原则，充分发挥工资分配的激励和杠杆作用；还要改革保险制度，实现劳动保险社会化。上述各项改革都不能单项深入，孤立进行，要做到互相照应，密切配合。

三是切实加强劳动立法工作。改革和立法是相互促进、相辅相成的。立法需要在改革实践的基础上进行，改革的成果要通过立法加以巩固和发展。随着改革的深入，社会主义商品经济不断发展，单纯的行政手段已难以调整日趋复杂的劳动关系，迫切需要通过法律手段予以调整。当前，劳动立法是个薄弱环节，很不适应改革的需要。我们在改革中，一定要抓紧劳动立法工作，争取早日制定颁布《劳动法》和其他法律、法规，逐步建立劳动法规体系。当前，要加强劳动争议处理工作，依法对劳动争议进行调解和仲裁。

四是要注意做好思想政治工作。劳动、工资方面的治理、整顿工作直接涉及千百万人的利益，劳动、工资、保险制度改革关系到国家与企业、企业与劳动者利益的调整，改革也是传统观念的深刻变革。有大量的思想问题和实际问题需要解决，工作难度很大。多少年来，人们把旧的劳动、工资、保险制度形成的“铁饭碗”、“大锅饭”视为社会主义制度优越性，养成了对国家和企业的依赖性。改革劳动、工资、保险制度，实行竞争就业，拉开收入差距，社会保险有些方面的费用实行国家、企业、个人三方共同负担，这对传统观念是一个强烈冲击。同时在改革中，一些职工的利益暂时受到损失也是难以避免的。为了维护社会安定团结，给改革创造良好的条件，在治理、整顿和深化改革的过程中，要深入细致地做好广大职工的思想政治工作，妥善解决一些实际问题，注意发挥工会的作用，使大家正确认识治理、整顿和改革的目的及意义，处理好个人利益与国家、集体利益的关系，以及眼前利益与长远利益的关系，积极支持和参加改革。

劳动部和各级劳动部门作为国务院和各级人民政府领导下综合管理全国和各级劳动工作的职能部门，在治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革中，担负着极其繁重的任务。我们一定要认清形势，明确自己的责任，加强自身建设，努力工作，认真治理、整顿，不断把劳动、工资、保险制度改革推向前进。