我国金融监管的历史和转型

制作团队:中国改革信息库

2015年09月07日 人浏览

我国金融监管的历史和转型

导读 2015年6月15日开始,A股爆发了一场前所未有的“股灾”,股灾引发了全社会对股灾中的金融监管的关注和反思。近年来,随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展,金融机构业务创新与交叉融合不断深化,金融行业混业经营趋势日渐明朗,监管环境发生重大变化,但监管机制与监管方式改革依然相对滞后,明显不适应金融发展形势的要求,“面对这次股票市场的重大变化,改革研究者不能不做些思考。……股票市场的波动,反映出市场监管转型严重滞后于经济社会发展的现实需求与简政放权改革的实际进程。”[评论]

一、“一行三会”金融监管体系的形成

1.早期的混业经营:“金融大一统”到“百家争鸣”

新中国成立后一直到1978年期间,我国社会经济实行了高度集中的计划经济体制,在这种高度集权化的实物计划经济背景下,金融只是计划部门的配角、财政部门的出纳,整个金融处于高度压抑状态。当时中国几乎没有金融市场,一切信用归银行,而且相当长的时间里,中国只有一家银行即中国人民银行(以下简称人行),它既从事信贷业务又有金融监管的职能。当时可谓是集中统一的金融监管体制,当然是严格和简单的统一监管。

1978年我国开始实行 “改革开放”的战略方针, 这一时期的中国金融体制改革也开始起步,伴随着金融体制改革的进一步深入,中国金融监管制度也开始了探索阶段。1980年,中国人民保险公司开始逐步恢复停办了二十年的国内保险业务。1982年,中国人民银行设立了金融机构管理司,后又从该金融机构管理司设出条法司、非银行金融机构管理司和保险司,原金融机构管理司改称银行司,另外成立了外资金融机构管理司。1983年9月,国务院作出决定,由人民银行专门行使中央银行的职能。此后,人民银行设立了人民银行理事会,作为协调决策机构;建立存款准备金制度和中央银行对专业银行的贷款制度,初步确定了中央银行制度的基本框架。1984年,工商银行从人民银行中分立而出,加上之前的中行、建行、农行,中国形成了四大专业银行体系。与此同时,人民银行则专注于中央银行的职能。这一期间金融监管的措施主要采取报告制度、年检制度、评级制度等等,并建立现场检查和非现场检查相结合的制度。完善了商业银行报表专收、资产负债比例管理等一系列监管制度,通过定期、不定期考核和检查,及时发现问题。

中国的这种专业银行体系持续了约十年之久,1993年12月,国务院下发了《关于金融体制改革的决定》,全面重塑中国的金融体系。事实上,从效果看,这一决定基本奠定了今后中国金融生态的大框架。《决定》提出的金融体制改革的目标是:建立在国务院领导下,独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系;建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。

根据上述决定,1994年,国开行、农发行、进出口银行相继成立。在此之后,股份制银行、农信社、城信社也渐次登上金融舞台,一时间,中国的银行业呈现“百家争鸣”的局面。90年代以后,中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志,多层次资本市场逐渐发展起来,除了四大国有商业银行外,其他股份制商业银行纷纷建立,外资银行开始进入中国,非银行金融机构迅速发展,其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下,但靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。

2.东南亚金融危机与“一行三会”分业监管格局的形成

在我国金融体制改革进程中,随着中国股市的建立和发展,我国证券市场的监督管理体系也逐步建立起来。1992年10月,国务院成立了国务院证券委员会和证券监督管理委员会,负责股票发行上市的监管,而中国人民银行仍然对债券和基金实施监管。这标志着我国的金融分业监管体制开始起步。1993年底,国务院发布了《关于金融体制改革的决定》,奠定了我国金融分业监管体制,也为我国的金融分业监管奠定了现实基础。1995年以来,全国人大及其常委会通过了“四法一决定”(《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《中华人民共和国票据法》、《全国人大常委会关于惩治金融犯罪的决定》)等金融法律,这些法律构成了我国金融体制分业经营的法律基础。与金融监管立法工作加快相一致,这段时间的金融监管机构设立和改革不断加快。

1997年7月,东南亚金融危机爆发,危机始于泰国、后迅速扩散到整个东南亚并波及世界,使许多东南亚国家和地区的汇市、股市轮番暴跌,金融系统乃至整个社会经济受到严重创伤,1997年7月至1998年1月仅半年时间,东南亚绝大多数国家和地区的货币贬值幅度高达30%~50%,最高的印尼盾贬值达70%以上。同期。这些国家和地区的股市跌幅达30%~60%。受汇市、股市暴跌影响。这些国家和地区出现了严重的经济衰退。

1997年年底,第一次全国金融工作会议召开,标志着中国上一轮金融监管改革开始,改革的结果是形成了“一行三会”的分业监管格局。当时,针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题,中央提出对金融业实现分业监管的目标,并逐步将证券业和保险业的监管从人民银行统一监管中分离出来,分别由证监会和保监会负责。1998年6月,国务院决定将证券委员会并入中国证券监督管理委员会,将中国人民银行的证券监管权全部移交中国证监会。1998年11月,国务院决定成立中国保险监督管理委员会;中国人民银行管理体制进行了重大改革,撤销省级分行,跨省区组建九家分行,以增强金融监管的独立性和有效性。至此,中国金融业分业监管体制初步确立。2003年4月,中国银行业监督管理委员会(简称银监会)成立。2003年12月,我国修订了《中国人民银行法》,中国银行业监督管理委员会正式成立并接管了人民银行的银行监管职能,标志着我国金融监管体系进入分业监管的新时期。中国人民银行主要制定和执行货币政策,对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。

由此,由人行、证监会、银监会和保监会(即“一行三会”)的分业监管格局正式形成。

(三)“一行三会”体系的构成与运行

在国家层面,我国金融监管最高权力集中于国务院,国务院下设“一行三会”,行业自律组织予以辅助监管。在“一行三会”中,人民银行主要负责制定和执行货币政策,维护金融稳定;中国银监会、中国证监会、中国保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场。在地方层面,人民银行下设大区分行,同时管理多个省份,大区分行下设中心支行与支行,分支机构延伸各个县区;银监会分支机构设立到地市级行政区,个别县区也有其办事处;证监会分支机构仅设立到省级行政区,市县均无其分支机构;保监会分支机构也只设立到地市级行政区。在机构内部管理方面,“一行三会”为了保持一定的独立性,防止地方政府过度干预,各监管机构之间自成体系,并实行条线化垂直管理。此外,地方政府为了更好地参与金融事务,纷纷组建地方性金融监管部门——金融工作办公室。该部门隶属于地方政府,分支机构设立至各个县区,主要负责地方金融秩序的维护和政府与各金融机构间的协调工作。


二、新形势下分业监管面临历史性的挑战

2003年以来,海外金融混业经营大潮风起水涌,国内金融混业经营、金融深化、金融创新趋势也日趋明朗。在此背景下,2005年2月,央行、银监会和证监会共同制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》出台,该法规开启了我国各金融监管部门合作监管的大门。2006年新修订的《证券法》,全面修改了金融混业经营的限制条款,为混业经营预留了制度接口;随后诸多法律的颁布均为我国跨市场、跨行业的金融交叉性产品、交叉性业务和交叉性工具的监管提供了法律依据。近年来,随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展,金融机构业务创新与交叉融合不断深化,金融行业混业经营趋势日渐明朗,各种新业态、新产品不断涌现,监管环境发生重大变化,但监管机制与监管方式改革依然相对滞后,明显不适应金融发展形势的要求。

1.混业经营下监管权力结构失调。

随着金融市场竞争的激化,不同业界的金融机构也不断通过单向参股、相互持股等方式部分地实现了混业经营的目的,如银行系的保险公司、证券、信托、基金等如雨后春笋般出现了,金融混业经营跨行业、跨市场的特点也越发突出。比如公众熟知的银保产品,就涉及到银监会、保监会两个监管部门;再如信贷资产证券化业务,就涉及到银监会和央行的监管协调问题。

实际上,为了克服分业监管的弊端,在确立分业监管之后,2000年,金融监管协调部际联席会议制度就得以确立,央行、证监会和保监会以三方监管联席会议的方式,每季度碰头讨论。2003年4月底银监会成立之后,三方监管联席会议的央行一方换成了银监会。2003年6月,银监会、证监会和保监会三方签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制。不过三方之间的联席会议只召开了两次随即终止。2008年金融危机爆发,出于防范和化解金融风险的考虑,当年8月14日国务院下发一份通知要求,央行会同“三会”共同建立金融监管协调机制,金融监管协调部际联席会议重新启动。但是这次启动时,央行并没有获得话语权,只是“会同”银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制,中国金融业分业监管的格局带来的弊端并没有得到有效解决。2013年8月,国务院再次发文批复同意建立金融监管协调部级联席会议制度,此次批复突出了央行的牵头地位,成员单位包括银监会、证监会、保监会和外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。这是该制度的第三度重启。

总体上看,金融监管联席会议制度由于缺少牵头责任部门,对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决以及外部监督机制等问题,在运作中难以解决金融监管与发展中的实际问题,甚至还会出现利益冲突外部化的现象。

2.金融混业经营趋势下货币政策传导机制不畅

在现行监管模式下,由于各监管机构之间自成体系,缺乏有效的监督协调机制,宏观调控信息与监管信息不能充分共享,加之各自职责的不同,金融监管与货币政策之间常常存在利益冲突,从而导致货币政策无法达到预期目的。人民银行货币政策的主要目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。这些宏观调控目标往往具有逆经济周期调控的特点,而与之相反,金融监管的对象则相对微观,并且其监管政策具有顺经济周期的特点。在经济过热时,对于银行等金融机构来说,往往处于经营效益好、风险程度低的有利时期,金融监管政策对各金融机构来说也会相对宽松。但是,为了抑制通货膨胀,此时人民银行通常会实行紧缩性货币政策,采取提高存款准备金率、调整存贷款基准利率等方式,收紧银根以达到稳定物价的目的,这使得银行经营成本增加、贷款业务萎缩,经营风险加大,与金融监管的目标相冲突。而在经济低迷时期,人民银行会扩大货币供应量,采取扩张性货币政策,实现经济增长和充分就业等调控目标,而此时对于金融机构来说,意味着效益下降、风险加大,金融监管机构也会实行较为严格的监管措施,这会使得人民银行扩张性货币政策传导受阻,不利于经济的复苏。

3.“相对独立”导致政策制定和执行存在一定困难

从国家层面来看,金融监管的独立性更多的是体现在政策的制定方面,而对于我国金融政策制定和监管机构来说,人民银行、银监会、保监会等机构均隶属于国务院,其对年度货币供应量、利率等重要事项作出的决定,必须报国务院批准后才可执行,自身缺乏履职所必要的独立性,法律所赋予的仅仅是“相对独立”。

在地方层面,金融监管机构的独立性更多地体现在执行货币政策和履行监管职责两个方面。虽然金融监管机构均实行中央垂直管理的模式,但其分支机构在实际履职过程中往往受到地方政府的制约。为了更好地参与金融事务,近年来各地市纷纷成立了隶属于地方政府的金融工作办公室。虽然其在促进地方经济建设、维护地方金融秩序等方面起到了积极作用,但是从实际运行效果来看,由于金融工作办公室隶属于地方政府,自身独立性较弱,往往成为地方政府参与金融事务的代言人。

对于银行等金融机构来说,地方政府要求加大金融支持实体经济力度,不断增加对地方的贷款额度,而中央派出金融监管机构,基于执行国家货币政策、防范区域性金融危机的需要,则对银行贷款额度、贷款对象等方面有所限制,银行等金融机构常常夹在两方之间无所适从。作为中央派出的金融监管机构,由于其各种工作的开展均在地方发生,无法摆脱地方政府的影响,面对地方政府金融“代言人”——金融工作办公室,常常处于弱势地位,对金融机构难以形成有效监管,往往一场金融形势分析讨论会,最后演变成政府要求追加贷款额度的融资会也就不足为奇了。

4.对小微金融机构和金融控股公司等监管乏力,真空与重复监管并存

随着金融市场化改革的不断深化,新兴小微金融机构和类金融机构大量涌现,也为现行监管体系有效监管带了更大的困难和挑战。目前,地方上小额贷款公司和融资性担保公司根据省份的不同,由当地金融办、中小企业局、工信厅分级监管,全国层面由人民银行和银监会负责政策制定和管理;典当行由商务主管部门分级监管;非融资性担保公司、投资公司、网络贷款公司等尚无监管机构。此外,由于不同地区经济状况和金融行业发展情况等客观条件的不同,中央垂直监管体系对于融资性担保公司、村镇银行、财务公司等小微金融机构和类金融机构,实行统一的监管标准也不利于该类行业的长远发展。

其次,对金融控股公司存在监管盲区。我国目前实行的严格的分业监管体制,很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化,集团规模大和跨国经营导致内部管理部门层次复杂化,集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。这种状况,一方面加剧了信息不对称,对于金融控股公司的外部监管也造成了困难,易于造成监管真空。另外,因为涉及多个行业的监管机构,各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。只要在不同的专业金融监管体系之间存在着差异,金融控股公司就可能会采取规避监管的行动,建立一种经营阻力、成本最小的组织模式,从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。

5.难以对金融创新进行有效监管

近年来,金融创新在持续深化的同时,也出现了一系列新的特征,一是创新的步伐不断加快,跟新的机制新的业务新的产品层出不穷,数不胜数,让人目不暇接。二是创新不再局限于某个市场某个行业,而是跨市场跨行业交叉性的金融产品和业务越来越多。加大了不同市场行业间的互通互联。三是金融工具的复合性、复杂性日益提高,各种量身定制的结构产品为实体经济提供了更为个性化,更具针对性的金融服务。同时,以移动互联网和大数据为代表的信息技术变革,也为金融创新产生了重要而深刻的变化,高频交易、互联网理财、股权众筹等交易方式和投融资工具都是新技术形成的新工具新模式,这些创新在进一步提高金融市场经济活力和效力,增强金融服务实体经济和居民财富管理的同时,也给监管工作提出了新的挑战,新的课题。

三、2015年A股“股灾”与金融监管

2015年6月15日开始,A股爆发了一场前所未有的“股灾”。股灾引发了全社会对股灾中的金融监管的关注和反思。

本次股灾的直接触发因素是证监会严查配资。在严查配资之前,是对资金入市的模糊红线。在2014年7月,A股触底反弹,做多气氛浓郁后,大量资金纷涌入市:这其中既包括银行资金的违规入市,也包括场外高杠杆的配资资金的违规入市,还包括券商降低两融门槛后扩大的资金量。杠杆迅速让市场疯狂,从2014年11月启动,到暴跌前夕,基本面上,市盈率创业板140倍,中小板87倍,深圳A股71倍,沪深A股总体34倍。资金面上,正规的融资余额达到2.2万亿。

杠杆上的牛市让监管层担心,着手去杠杆在年后即启动。证监会先是提高券商融资融券业务的资金门槛要求,将资金门槛提高到50万元。此举在市场上引发起大震荡。最后管理层只能退让,决定资产低于50万元但已开通融资融券业务的投资者,可以继续按协议开展“两融”业务,未开通“两融”业务的投资者,将执行50万元的门槛设置。

在处理完了券商“两融”问题之后,监管之手指向了场外配资业务。场外配资属于一种未纳入监管层监管的民间配资,本质是通过杠杆化融资达到放大资金量目的,杠杆比例一般在1:3到1:5之间,有的甚至达到1:10。今年上半年场外配资规模急剧扩大,股市风险也随之不断增加。问题是,配资来源多样,入市渠道隐秘,管理层并不清楚股市里的配资资金有多少。 对融资的低估由此发生。4月17日,证监会首次要求“两融业务不得开展场外配资、伞形信托”。但警示后再无重要动作,而这两个月,上证综指也从4287点一路上涨至5178点,创业板更是从2463点上涨到4037点。仅4月17日-6月12日期间,券商正规融资余额直接从1.72万亿飙升至2.22万亿,遑论场外配资 。

拐点发生在6月13日,证监会在《关于加强证券公司信息系统外部接入管理的通知》中措辞明确的强调,各证券公司不得通过网上证券交易接口为任何机构和个人开展场外配资活动、非法证券业务提供便利。

“去杠杆”后大盘应声大跌,这一事件又被别有用心者引伸为恶意做空事件,A股市场上史无前例的股灾因此而产生。被低估的杠杆成为大规模“杀伤性武器”,在此轮暴跌过程中,沪指一度下跌到3300点位置,资产大幅缩水者不胜枚举。

如果说,对融资力量的低估是对市场新形势的判断失误,而在这背后的措施,又暴露出应急措施缺乏。对此,迟福林认为,股市变化更需要从监管角度去总结,如果我们的监管能到位的话,恐怕可以从很大程度防止此类事情的出现。

对股灾中的金融监管,迟福林认为,“面对这次股票市场的重大变化,改革研究者不能不做些思考。无论是前些年食品药品监管不到位,还是前些天股票市场的波动,一再反映出市场监管转型严重滞后于经济社会发展的现实需求与简政放权改革的实际进程,反映出市场监管转型的复杂性、现实性、迫切性。”

“一行三会”分业监管机制可以提升监管专业性和效率,同时避免了权力集中的道德风险,这在当时,推动了三大行业的发展,货币政策独立性也有所彰显。但在金融市场迅速发展的今天,这种模式的缺点也逐渐暴露。近年来的创新金融产品相当多都是横跨不同金融领域的。对于这些产品,由谁审批、由谁监管?似乎谁都可以审批、谁都可以监管,实际上有可能导致谁也不管的监管真空或边际地带。

目前,资金的流向和金融产品的创新超出了银行、证券、保险原本的业务边界。很多情况下,银行的交易对手就是保险或者券商,这就造成了资金的跨体系流动,但在分业监管的框架下,监管机构难以把握资金的流向,也很难预判风险点。比如,一部分来源于商业银行的流动性转手至信托公司、券商乃至场外配资公司,资金运行的轨迹跨越了银行间市场、交易所市场、场外融资市场甚至民间借贷市场,这些市场有的是由央行监管、有的是由证监会监管、有的是由地方金融主管部门监管,还有的根本就没有人管。一位曾参与关于此次股灾内部讨论的资深金融专家称,部门利益过重也制约了监管机构协调。A股市场是证监会的职责范围,证监会一方面希望财政货币出钱救市,但另一方面又不希望财政货币插手具体事务。比如,以前证监会对于证金公司具有100%的控制力,但此次央行再贷款对其实施流动性支持以后,央行成为了证金公司最大的债权人,这种关系将赋予央行更大的话语权。

股灾再次说明,加强监管协调、打破部门之间的藩篱已经刻不容缓.


四、走向新时代的金融监管改革

随着我国金融业混业经营的发展,进一步的金融创新,多层次金融市场包括金融衍生品市场形成与发展,以及金融市场国际化的深化,中国当前实行的严格的分业金融监管的体系已经很难适应需要,进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。

从长远看,中国应当走金融统一监管或综合监管之路,变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

当然,从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事,要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立对金融机构和金融市场进行集中统一监管的金融监管机构是一种较为理想的选择,当然,必须经过若干过渡才能实现。

第一,当前,在总的金融监管体制不变的情况下,进一步明确各监管机构的职责,加强信息交流,强化监管协调,各监管机构充分合作与协作。完善和强化中国人民银行和银监会、证监会、保监会“监管联席会议制度”。其实,早在2004年银监会、证监会、保监会就建立了“监管联席会议制度”,遇到重大综合监管问题,及时协商并作出各监管部门的统一决策。但这个机制是以三家监管机构签署“备忘录”的办法形成的,形同虚设,并未发挥真正的协调作用。这次建立金融监管协调部际联席会议制度与以前的“备忘录”有所不同,一是该制度由国务院正式批准,提高联席会议的权威性,二是明确由人民银行牵头,各金融监管部门的一把手为金融监管协调部际联席会议的成员,强调了人民银行在金融综合监管中的作用。名单显示,召集人为央行行长周小川,成员包括银监会主席尚福林、证监会主席肖钢、保监会主席项俊波、外汇局局长易纲,增加了联席会议的可操作性。

第二,尽管金融监管协调部际联席会议会增强各监管部门之间的协调,对重大综合监管事项会协商解决,但联席会议制度毕竟是非常设机构,而且其成员都是各监管部门的一把手,他们同是部级单位,平起平坐,会增加协调难度。为了有效协调各监管部门的关系,我们建议在联席会议基础上,建立常设的金融监管协调机构,这个机构在国务院层次建立,主席可由主管金融的国务院副总理或国务委员兼任,其成员有各监管部门主要负责人参加。此机构可称为中国金融监管协调委员会,此委员会并不参与日常监管工作,只是定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和作出决定,协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。

第三,监管体制有一个决策和执行分开的问题。而监管体制决策和执行不分,简单的机构合并解决不了统一的监管体制。应尽快组建国家金融监管总局,形成统一领导、分级负责、条块结合的体制,银监会、保监会和证监会要成为国家金融监管总局专业性的执行机构和监督机构。


根据迟福林(2015)、曹凤岐(2013)、巴曙松(2014)、陈红(2013)、庄心一(2014)等改编。

2015年09月07日  人浏览

本期信息

出品:中国改革信息库

发布时间:2015年09月07日

访问量:

联系我们:0898-66189081

邮箱:info@reformdata.org

分享
腾讯微博腾讯微博
QQ空间QQ空间
QQ好友QQ好友
新浪微博新浪微博