改革开放以来国有经济布局与所有制改革

制作团队:中国改革信息库

2014年11月19日 人浏览

改革开放以来国有经济布局与所有制改革

导读 自2013年12月上海率先发布国资改革方案以来,一年内已有19个省份发布国资国企改革路线图,包括上海、天津、贵州、湖南、云南、重庆、四川、江西、湖北、江苏、山东、山西、广东、甘肃、北京、青海、宁夏、广西和黑龙江等省份。发展混合所有制、优化国资布局成为各地国资国企改革的主攻方向,几乎所有省份都明确将80%的资本集中于战略新兴产业和公共服务领域。中华大地上即将掀起新一轮声势巨大的国资国企改革。在此背景下,回顾过去,了解改革开放以来我国国有经济布局的变化,追溯变化后的制度影响因素,有助于深刻理解新一轮国资国企改革。[评论]

一、改革开放以来国有经济布局变化

国有经济布局的变化,是中国企业改革30年来最重要的变化之一。国有经济占国民经济比重的变化大致可分为两阶段:改革开始至20世纪90年代初,90年代初以后。

第一,1978至1990年:国有经济比重开始下降,但仍居主体地位。

1978年十一届三中全会以后,中国经济体制改革的序幕拉开。以多种形式搞活国有企业、推进国有企业改革,是1978-1992年经济体制改革的重点。还陆续出台政策及法律鼓励城乡集体经济发展,逐渐放开私人经济的发展和允许外资企业发展。在这个时期,固有企业总体上发展较快,但由于多种非国有企业的发展,国有经济比重开始下降。各种所有制都发展较快。

1978年到1992年,在工业领域,中国企业的总数和收入(按乡以上独立核算企业口径)分别从37.8万个和4419亿元,上升到50.2万个和25866亿元。但是国有企业比重开始下降。工业领域,国有企业占全部工业的产值比重,从1978年的77.6%下降到1990年的54.6%,其余指标亦有明显下降。在建筑业和商业领域,国有经济比重亦明显下降,国有企业的建筑业产值比例同期从70.2%降到65.7%,商业零售额比例同期从51.4%降到41.3%。

尽管国有企业比重重下降,但国有企业产出比重仍然较高,工业领域国有企业产值比重大于50%。这表明20世纪80年代,国有经济在中国国民经济中仍占主体地位。事实上,这个时期许多城乡集体经济企业,甚至部分外资企业的发展,不少或多或少都与中国国有企业有各种的合作。

第二,1990年以来:国有经济比重持续下降并逐渐稳定。

1990年以来,国有企业开始进行产权制度变革的时期。1992年党的“十四大”明确中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制,1993年十四届三中全会明确了中国企业改革的基本方向是建立现代企业制度,开始进行企业产权制度改革,并通过1997年党的“十五大”、1999年十五届三中全会进一步明确充实改革方向和相应的战略,中国企业改革进入国有企业产权改革、布局调整及非国有企业更快发展的改革整体推进的新阶段。

在这样的背景下,1993年到2006年,按全部工业领域,中国企业产值大幅增加至348248亿元,但其中国有企业数从10.5万个下降到2.5万个,产值从22725亿元上升到98910亿元。在建筑业和商业,产值和社会消费品零售总额分别从2054亿元和5194亿元上升到41557亿元和74610亿元。到2006年,国有经济比重按GDP计约为36.9%,其中,国有经济在第一产业、第二产业和建筑业、第三产业中的比重分别为,0.68%、16.31%、19.92%。

到2012年,国有控股企业生产单位数仅占全国工业企业中5.2%,国有控股企业资产占比仅为40.6%,主营业务收入占比26.4%,利润总额占比24.5%,分别比1998年下降34.2、28.2、25.9、11.5个百分点,而比2006年仅分别下降3.1、5.8、5.9、19个百分点。可见2006年以后,国有经济比重逐渐稳定。

二、国有经济布局变化背后的所有制改革

国有经济布局变化与中国经济体制改革的进程有关,中国企业所有制制度改革包括两个方面,一指国有企业所有制制度的改革,主要指企业股权多元化乃至国有股权出售的改革,二指非国有的多种经济成分的企业发展。

国有经济布局变化最早是从非国有或非公企业发展开始变化的,非国有或非公企业的发展变化不仅从国民经济整体的层面改变了中国经济的所有制结构,而且由于其示范及与国有企业的合作,促进了国有企业所有制制度改革。非公企业的发展进一步促进混合所有制的形成和发展。

20世纪80年代初,中国明确鼓励城乡集体企业发展,允许设立外资企业,允许个体工商户发展,以后又允许设立私营企业,开始股份制企业试点;1993年公司法出台,取消设立公司对出资者身份的限制,即允许私人或私人企业出资设立有限责任公司,1998年开始允许私人投资的公司上市;2005年全面修改公司法,股份公司的设立由审批制改为核准制。公司法律制度或者说资本组织制度的变化则为中国企业产权制度的变化提供了重要的法律条件。

然而,商品和要素市场的发展是逐步的:20世纪80年代初已允许国有企业超计划生产的产品按市场定价,80年代中期以后更大范围的“双轨价”政策出台加快了价格改革的市场化进程,到20世纪90年代初大多数工商业商品及服务已基本上由市场定价,包括国有企业在内的各类企业基本上都已面临竞争性的市场环境。20世纪90年代初,要素市场发展和改革开始加快,1990年底前后深沪股市成立,1993年允许贸易外汇自由兑换,劳动市场发展加快、要素市场发展强化了各类企业的市场发展机制,同时有利于优秀企业发展加快。实际上,从20世纪90年代开始,我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革的政策,国有企业包括金融企业大量上市,大大促进了混合所有制经济的发展。截至2012年底,股份制商业银行总股本中民间资本占比达到45%,而城市商业银行总股本中民间资本占比则超过半数,农村中小金融机构股本中民间资本占比超过90%。到2012年,我国已有2494个境内上市公司,股票市值达23万亿元,占当年国内生产总值的43%,股票有效账户数14046万户。中国上市公司相当大部分是由国有资本参股控股的,它们是典型的混合所有制经济。

我国之出现和发展混合所有制经济,主要源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径,源于现阶段实行的适合中国国情的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。党对混合所有制的提法也经历从“包括”到“发展”再到“大力发展”的过程。党中央文件第一次出现“混合所有制经济”是在1997年的中共十五大报告中。十五大报告指出:“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”2002年中共十六大报告在谈到国有企业改革时指出:“除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济。”2003年,中共十六届三中全会通过的《决定》进一步指出:“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要形式。”2007年中共十七大提出:“以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济。”2014年,党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。积极发展混合所有制经济,是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。

我国经济改革的实践证明,国有企业进行公司制股份制改革,可以实现国有制同市场经济的有机结合,使国有制找到了能有效促进生产力发展的实现形式。根据国务院国资委材料,至2012年底,国有控股上市公司953家,占我国A股上市公司数量的38.5%;市值13.71万亿元,占A股上市公司总市值的51.4%。根据历年《中国税务年鉴》材料,从1999年到2011年,混合所有制经济对全国税收的贡献率是逐年提高的,1999年占11.68%,2005年占36.57%,2011年占48.52%。这反映了混合所有制经济迅速发展的实况。

《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》

所有制改革和产权制度改革有密切关系。企业组织制度变化,将同时影响产权变化,促进企业所有制变化。

20世纪80年代,国有企业改革主要是实行多种形式的经济责任制,进行的是国有企业组织制度的变革,同时试图用“拨改贷”、“利改税”及引入破产制度,搞活国有企业,同时解决国有企业软约束问题。1993年十四届三中全会总结过去靠“放权让利”、“一对一”谈判的只着眼于经济责任制度改革效果有限的教训,总结80年代就开始的股份制试点的经验及借鉴国际经验,明确现代企业制度是社会主义市场经济体制下公有制经济的基础,明确固有企业的改革方向是建立现代企业制度。至此以产权结构改革和公司制改革为中心的改革成了中国企业改革的重点。

接着,中国国有企业改革进入产权制度或所有制制度变革的阶段,同时中国政府开始下大力解决当时日益严重的“冗员过多、债务过重”的历史包袱问题,开始了国有企业的“脱困”攻坚。国有企业的攻坚,有解决问题的实际意义,而且有推动国有企业产权制度改革的制度创新意义。脱困的重要方式是上市引资,由此国有企业以单一的国有股的产权结构变成多股东、包括多种所有制成分的产权结构,从国家所有的企业变成国家控股混合所有的企业。

1997年党的“十五大”进一步明确国有经济的布局要进行战略性调整,国有企业的基本形式是股权多元化的股份制公司,1999年十五届三中全会进二步明确建立有效公司法人治理结构的重要性,国有企业改革的方向得以进一步明确2003年国务院国资委成立,解决了企业国有资产股权管理不统一的问题,国有企业改革进入以调整大型国有企业结构和健全国有企业治理结构并重的阶段。

2005年4月中国证监会启动了股权分置改革试点工作。到2006年末,股权分置改革基本完成,资本市场的功能逐渐回归,吸引了大量沉睡已久的民间资本强烈的投资需求必然会引来更多的优质资产和公司进入资本市场,以获取资本,实现资本的增值。

所有制改革对国有经济布局结构的影响。主要表现在两个方面。一是由于“优化资本结构”、上市、“债转股”,一些重要的国有企业解决了“债重人多”的历史问题,增加了资本,开始更好更快地发展,成为“关键领域、重要行业”的主体企业,成为部分非国有经济比重较大行业领域的主导企业,使中国重要的国有企业在国民经济比重下降的同时,继续保持和发挥国有经济的主导作用。二是国有企业,特别是中小国有企业改制乃至转为非国有控股的民营企业的步伐加快。省以下的国有企业多元股权改制启动较早,根据世界银行专家的调查,到2000年,中小国有企业改制面已超过80%,改制的主要方式是股份化和重组;国家和省直属的国有企业多元股权改制的高潮估计在2000年以后,到2004年,改制面在60%左右或更高,估计低于一般国有中小企业的改制面。

三、新一轮国资国企改革

自2013年12月上海率先发布国资改革方案以来,一年内已有19个省份发布国资国企改革路线图,包括上海、天津、贵州、湖南、云南、重庆、四川、江西、湖北、江苏、山东、山西、广东、甘肃、北京、青海、宁夏、广西和黑龙江等省份。发展混合所有制、优化国资布局成为各地国资国企改革的主攻方向。

在新的一轮国资国企改革中,发展混合所有制是各地国资国企改革的主攻方向,不过各地的改革具体目标并不一致。比如,黑龙江提出,用3~5年推动60%左右具备条件的国有企业集团及其子公司实现产权多元化和混合所有,甘肃把混合所有制比重达到60%左右的目标定在2020年。其他省份则把比例定得更高一点。重庆则明确,到2017年,2/3左右的国有企业发展成为混合所有制企业,江西提出5年左右使70%左右的国企发展成为混合所有制经济,而广东提出到2017年混合所有制企业户数比重超过70%。上海提出,经过3-5年的持续推进,基本完成国有企业公司制改革,除国家政策明确必须保持国有独资外,其余企业实现股权多元化,发展混合所有制经济。山东提出,到2020年,80%的国有资本集中在公共服务、战略性新兴产业等重点行业和关键领域。

改制上市是发展混合所有制的重要路径,因此,很多省份都对国有资本证券化设定了目标。重庆提出,适宜上市的企业和资产力争全部上市,80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化。湖南也提出到2020年竞争类省属国有企业资产证券化率达到80%左右。另外,广东也提出到2020年省属企业资产证券化率由现在的20%上升到60%;湖北提出,到2020年,力争将全省国有资本证券化率从目前的13%提高到50%;北京提出,到2020年国有资本证券化率力争达到50%以上。天津提出,到2017年底,重点集团至少拥有1家上市公司,经营性国有资产证券化率达到40%。十八届三中全会还要求准确界定不同国有企业功能,因此,各地都实行了国有企业的分类监管。

国务院国有资产监督管理委员会国务院国有资产监督管理委员会


中华大地上即将或说已经掀起的这一轮国资改革带动国企改革,以发展混合所有制为突破口,打破产权垄断和市场垄断,实现国资布局优化和企业制度完善。将在我国企业改革历史上画上浓墨重彩的一笔。当然改革不可能一帆风顺,改革过程中还会面临很多的挑战,如何切实加强国企的监管,保障国有资本利益不受损;如何优化国有资本布局,使其在重点民生领域发挥更好的作用;如何分配和更好利用国资收益分红,等等。

(本文根据陈清泰等《国有经济布局的变化及影响因素》、张卓元《混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式》;邹东涛等《所有制改革和非公有制经济发展的基本经验》、第一财经日报《19省份国资改革路线图划定》等文章整理而成。)


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