人大与改革开放新时期法治建设

——纪念全国人民代表大会成立60周年

制作团队:中国改革信息库

2014年09月03日 人浏览

人大与改革开放新时期法治建设

导读 1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议召开,至今已经六十年。人大制度萌芽于二十世纪二十年代,经过艰苦奋斗,长期探索,终于走上了蓬勃发展的道路,极大地推进和保障了我国社会主义事业的发展,尤其是我国改革开放初期社会主义法治建设的发展。[评论]

一、新时期立法工作的开始——法制委的成立 

新时期的人大工作,首先是从立法方面打开局面的。1978年12月召开的党的 十一届三中全会 ,在新中国成立以来党的历史上,具有伟大转折的深远意义。这次全会总结了新中国成立以来正、反两方面的经验和教训,特别是“文化大革命”无法无天造成严重后果的惨痛教训,在做出把全党全国工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的历史性决策的同时,提出了发展社会主义民主和健全社会主义法制的重要任务。从此,我国进入了 改革开放 和现代化建设的新的历史时期,立法工作也进入了一个新的发展阶段。 

  

邓小平同志在十一届三中全会前举行的中央工作会议上讲话时指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他认为,不能把领导人说的话当作“法”,不赞成领导人说的话就叫做“违法”,领导人的话改变了,“法”也就跟着改变。现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。小平同志的这一讲话,为新时期共和国法制建设指明了方向。 

叶剑英同志当时担任全国人大常委会委员长。他反复考虑作为最高国家权力机关的全国人大及其常设机关全国人大常委会,在新的历史时期如何发挥自己应有的作用。他说:“林彪、‘四人帮’从反面给了我们血的教训,使我们懂得,一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性。它们是人民制定的,代表社会主义和无产阶级专政的最高利益,一定要具有极大的权威,只有经过法律程序才能修改,而不能以任何领导人个人的意志为转移。叶剑英向全党和全国人民保证:“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就是有名无实,有职无权,尸位素餐,那我这个人大常委会委员长就没有当好,我就愧对全党和全国人民。” 

在十一届三中全会精神的指引下,总结人大工作的历史经验教训,大家认识到,社会主义民主和法制建设是我们国家最基本的一项政治建设,是国家长治久安和顺利进行现代化建设的根本保证。人大工作很快实现了历史性转折,把自己的工作重点放在加强社会主义民主和法制建设上来。 

  

 紧接着全国人大常委会做出一个最重要的举措,决定成立全国人大常委会法制委员会。准备成立全国人大常委会法制委员会时,彭真同志找了邓小平同志和华国锋同志。他们两位都讲了,将来立法工作就交给你了,由你做主,你要找谁就找谁,你要找哪个部门协助工作就找哪个部门协助。叶剑英也对彭真同志说:“立法工作就由你做主,不需要请示”。这些都表明这一时期赋予了全国人大常委会法制委员会很大的权力。 

1979年2月,五届全国人大常委会第六次会议决定,成立第五届全国人大常委会法制委员会,在关于设立全国人大常委会法制委员会的文件上写的是全国人大常委会法制委员会协助全国人大常委会加强法制工作。由刚恢复工作的彭真同志担任法制委员会主任,胡乔木等10人为副主任,委员69人。这是一个集中了全国法律方面和其他方面杰出人才的得力机构。法制委员会由国务院各部门、政法各部门、各民主党派、各人民团体等方面的负责人以及法律、政治、经济、语言文字等方面的专家共80人组成。其中有14位法制委员会成员先后担任了全国人大常委会的副委员长、全国政协副主席、中央政治局委员、最高人民法院院长等要职。1983年9月,根据第六届全国人大常委会第二次会议的决定将其改为全国人大常委会法制工作委员会。 

30年来的共和国立法实践充分说明,成立全国人大常委会法制委员会,是我国加强法制建设和立法工作的极为重要的组织措施。与此同时,法工委为共和国立法工作培养了一大批骨干;培育出一批在立法实践中成长起来的法学家;也培育出一批优秀的立法工作者。 

  

 二、新时期伊始的重大立法突破——一次会议通过七部法律 

1979年6月18日至7月1日,五届全国人大二次会议在北京举行。这是十一届三中全会后召开的首次全国人民代表大会会议。这次会议最重大的贡献是审议通过了七部急需的法律。这是“人心思法”的成果,也是拨乱反正的迫切需要。是党的十一届三中全会以后结出的第一批法律硕果。它标志着我国立法工作在沉寂20多年后又重新恢复并取得重大突破。从此,“无法无天”的混乱状态成为过去。 

 法制委成立后,面临的首要急迫的任务便是七个法律草案的起草。据王汉斌回忆:作为一个新成立的 机构 ,法制委刚开始还只是一个空架子。一边调人,一边研究法律草案的起草修改工作,所以工作非常紧张。彭真 同志当时提出,调干部的标准,就是要能当苦力,至少要坚持每天工作8小时。当时的工作完全可以用夜以继日来形容。分了几个小组起草修改,工作班子每天从早晨8点开始,一直干到晚上12点。每个修改稿子 彭真 同志都要逐条研究,亲自修改。由于劳累过度,身体一向很好的彭真同志一度因病住院。躺在病床上,他还要听汇报、作指示。这几部法律草案起草修改后,都报请中央书记处审查批准。在中央书记处开会审查刑法草案时, 彭真 同志正发高烧39℃。他让护士给打了一针退烧针,就带病参加会议,并作了汇报。 

当时,各方面对刑法的争论还是比较多的。有人说刑法草案语言文字有问题,逻辑也有问题。胡乔木同志找到彭真同志问,刑法能不能够推迟一段时间再通过。彭真同志说,文化大革命以前刑法草案已修改了三十三稿,到现在还不成熟?今年不成熟通过不了,明年也通过不了,成熟就没有时候了,所以还是今年通过。 

  

经过三个多月的紧张工作,法制委提出了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法修订草案和刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法草案。其中,选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法过去就有,这次是加以修改;刑法、刑诉法“文化大革命”前已经有了草案,在此基础上再进行修改制定;中外合资经营企业法,则是根据新时期的现实需要新制定的。 

这七部法律草案经五届全国人大常委会第八次会议审议修改后,提交五届全国人大二次会议审议。1979年6月26日, 彭真 同志向大会作了关于七个法律草案的说明。他指出:要发展社会主义民主,必须逐步健全社会主义法制,使九亿人民办事有章可循,坏人干坏事有个约束和制裁。 会议经过认真审议于7月1日通过了上述七个法律。 

在一次全国人大会议上通过这样多的法律,是前所未有的,在我国立法史上堪称奇迹。这次会议上通过的这些法律,对于当时处于 改革开放 初期的共和国,都是非常重要的。这些法律的制定和实施,对于保障新时期国家经济建设的发展,对健全国家的司法体制、特别是刑事司法体制具有极为重要的意义,标志着我国迈出了加强和健全社会主义法制的一大步,开创了新时期法制建设的新局面。 

邓小平对这些法律的制定特别是刑法和刑事诉讼法的制定,给予了很高的评价。他说:“在建国以来的29年中,我们连一个刑法都没有,过去反反复复搞了多少次,三十几稿,但是毕竟没有拿出来。现在刑法和刑事诉讼法都通过和公布了,开始实行了。全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!

三、立法史上的盛举——82年修宪 

 党的十一届三中全会后提出了对1978年宪法进行全面修改要求。由于1978年宪法修订时受历史条件的限制,还来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训,也来不及彻底清理和消除十年动乱中“左”的思想影响,以至在这部宪法中还保留着一些错误的规定,如继续肯定“文化大革命”,坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等。显然与党的 十一届三中全会 制定的路线、方针、政策和国家的现实情况很不适应,且越来越不适应。所以,对这部宪法进行全面修改是新时期政治、经济、文化、社会生活发展的必然要求。 

1980年8月18日,小平同志在中央政治局扩大会议上讲话,全面、系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题。他提出,中央正在考虑进行的重大改革,第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”小平同志这个讲话,实际上为起草1982年宪法确定了重要的指导思想。 

  

1980年9月15日,宪法修改委员会第一次全体会议召开,修宪工作随之启动。宪法修改委员会主任委员叶剑英称,“这(修宪)是我们国家政治生活中的一件大事。它标志着我国社会主义民主和社会主义法制正在大踏步地向前发展。

9月17日晚,宪法修改委员会秘书处在人民大会堂小天津厅举行成立会。胡乔木主持会议,他提出了思考已久的改革全国人民代表大会的组织体制,实行‘两院制’的设想。他认为,目前全国人大有3000名代表,召集不易。会议举行的时候,由于人数太多,很难讨论深入,从而通过决议不免有走过场之嫌。”胡乔木提出的办法是,为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象,他主张全国人大应缩减代表人数,比如说,减至1000人,然后再分为两个院,每院各500人,分头议事。人少了就便于认真讨论问题,也可以展开辩论,这样,可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。 

1982年 宪法修改委员会 第二次会议召开,从2月27日一直开到3月16日,前后会期共18天。这次会议首次系统的讨论完整的《宪法修改草案》(讨论稿),委员们逐条讨论,留下了当时修宪者对国家发展的忠实思考。 

1982年5月至8月,《宪法修改草案》交付全民讨论。中央和国务院各部门、人民解放军、各民主党派和各人民团体共91个单位报送材料,29个省、自治区、直辖市报了两次材料。 宪法修改委员会 秘书处把各方面的修改意见编成《全民讨论宪法修改草案意见汇集》五集,秘书处根据全民讨论中提出的意见,经过认真研究,对草案进行了修改。即便到了五届全国人大五次会议分团审议宪法修改草案时,仍然如此。 

 王汉斌 回忆,“印象最深的是,总政治部副主任刘志坚代表提出,光讲宪法必须遵守还不行,还得写上‘对一切违反宪法的行为,必须予以追究’。我们研究认为,写上这一条好是好,就怕做不到。怎么办?经请示 彭真同志,他说:还是应当写上。彭真同志是非常注意听取意见的,不管谁提的意见,什么意见,他都认真考虑。” 

  

1982年11月25日,五届全国人大五次会议举行预备会议。大会第一项议程就是听取关于宪法修改草案的报告,通过宪法。叶剑英委员长主持会议,彭真受叶剑英委托,代表宪法起草委员会作了《关于宪法修改草案的报告》,对宪法修改的经过、指导思想、基本精神和基本内容作了说明。由于宪法修改的具体工作已经由宪法修改委员会秘书处移交到全国人大,所以在大会主席团第一次会议上,决定在主席团领导下成立一个宪法修改工作小组由胡绳任组长、我任副组长,成员有张友渔、项淳一、龚育之,负责修宪的具体工作。 

1982年12月4日,五届全国人大五次会议就宪法修改草案进行投票表决。当天下午5点45分,大会执行主席习仲勋宣布:“根据总监票人的报告,有效票3040张,其中赞成票3037张,反对票没有,弃权票3张。现在宣布中华人民共和国宪法已经由本次会议通过。” 

1982年4月22日,五届全国人大常委会第23次会议后公布了宪法修改草案,交付全国人民讨论了4个月。4个月的全民讨论,8次中共中央政治局和书记处的专门讨论,5次修宪委员会会议,几十部修改的稿本,近百处的补充修改,两年零三个月的历程……讨论规模之大、参与人数之多,影响之广,都是中国立法史上的盛举。1982年宪法总结了1954年以来的经验教训,系统全面地加强和完善了国家权力机关的建设,使我国人民代表大会制度的发展进入一个新阶段。 “82宪法”取消了实际上存在的领导职务终身制,为共和国政治体制改革迈出了具有里程碑意义的一步。“82宪法”进一步把建国以来行之有效的民族区域自治制度肯定下来。宪法颁布以来全国人大及其常委会制定了大量法律,省级人大及其常委会制定了大批地方性法规,还加强了执法检查和监督工作。现在我国社会主义的法律体系基本形成,各级人大的工作十分活跃,人民代表大会制度得到蓬勃发展。 

四、人民民主政治权力的根本保障——地方人大常委会设立 

 全国人大常委会成立法制委员会后,要发扬民主,人民管理国家事务,就要坚持完善人大制度,这涉及到选举法、地方组织法。要健全法制,立法和执法两个方面需要完善法制体系、加快立法和严格执法,法院、检察院依法独立行使职权,不受行政机关干涉,这些都涉及地方组织法等几部组织法。设立地方人大常委会和修订《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(草案)》就是在这样的背景开展的。 

1954年9月20日一届全国人大一次会议通过的宪法规定,全国人大设常委会,没有规定地方人大设常委会。经过一段时间实践后,发现这种地方政权体制存在一些问题不好解决。1957年上半年,全国人大常委会对如何进一步健全人民代表大会制度问题进行了专题研究。全国人大常委会党组经过反复研究,在1957年5月8日提出了关于健全人民代表大会制度的方案。但由于不久后进行了的大规模反右运动而搁置。1965年,党中央和全国人大常委会鉴于“阶级斗争”和生产建设的任务日益繁重,地方人大一年开一两次会议已不能适应形势需要。设立地方各级人大常委会,可以在人大闭会期间,开展经常性工作,对本地区一些重大问题及时讨论并作出决定,特别是对政府工作的监督,因而又一次提出设立地方各级人大常委会的设想。可是,随之而来的“文化大革命”再次打断了这一进程。 

1979年5月17日,彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告。报告中,彭真同志提出了三个解决问题的方案:第一,用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。第二,取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。第三,县级以上地方人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会,包括省长、市长、县长等职称。这个方案可能比较好些。这个报告先报送当时的中央秘书长胡耀邦同志,请他转报党中央主席、副主席审核。邓小平副主席很快作了批示,我赞成第三方案,相应的这次人大只修改宪法的这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。 

最后通过草案时,有些人大代表和人大常委会委员提出取消“革命委员会”以后,不要恢复设“人民委员会”,而改为“人民政府”。当时胡绳同志提出这个意见,彭真同志赞成,采纳了大家的意见。经过法制委员会同志们夜以继日地工作,终于完成起草工作,并提交常委会会议审议决定提请五届全国人大二次会议审议。7月1日五届全国人大二次会议表决通过的地方组织法规定,县级以上地方人大设立常委会,将“人民委员会”改为“人民政府”。通过对宪法的修改把革命委员会改为人民政府,县以上地方人大设立常委会,把直接选举扩大到县。至此,历经25年的地方人大设立常设机构问题,终于作了决定。 

30年的实践证明,设立地方人大常委会是个创举,它保证了全国各族人民在依法实行民主选举的基础上,更加有效地实现了民主决策、民主管理、民主监督的经常化、制度化,保证了国家机关合理分工、协调一致地高效运转,从而使人民代表大会制度这一根本政治制度的观念意识从最基层得到了深入,组织方式从最基础得到了保证,职能作用从最日常得到了发挥,人民民主的政治权力从最根本上得到了保障。 

  

(中国改革信息库 张娟整理) 

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