“三结合”就业改革

——我国就业管理体制改革的开端

制作团队:中国改革信息库

2014年08月18日 人浏览

“三结合”就业改革

导读 20世纪70年代末,我国国民经济发展缓慢,就业渠道狭窄,知识青年返城达到高峰,长期积累的就业矛盾集中爆发,靠计划体制的“统包统配”制度难以承受。据统计,1978年和1979年城镇登记失业率分别达到5.3%和5.4%,登记失业人员分别达到530万和568万人,成为新中国成立以来的第二次失业高峰。 为解决大批知识青年和新生劳动力的就业问题,1980年中央提出了在国家统筹规划和指导下,劳动部门介绍就业,志愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针。通过调整所有制结构和产业结构,鼓励青年组织起来发展劳动服务公司,以及自谋职业、创办个体经济和私营企业等措施。城镇就业工作取得了突破性的进展,1985年,我国城镇就业问题进一步缓解,城镇登记失业率从1978年的5.3%下降到了1.8%,创历史最低。 “三结合”就业方针不仅解决了当时我国城镇严重的失业问题,也启动了我国劳动就业制度的改革,有力地推动了我国劳动力市场的发育,改变了人们的就业观念,促进了我国集体经济、个体经济和私营经济等多种所有制经济的发展。[评论]

一、七十年代末我国城镇就业问题爆发

20世纪70年代末,我国国民经济发展缓慢,就业渠道狭窄,知识青年返城达到高峰,长期积累的就业矛盾集中爆发,靠计划体制的“统包统配”制度难以承受,中国城镇就业问题日益突出,已达到了比较严重的程度。

1.“统包统配”难以适应就业形势

改革开放前,我国的劳动就业,除个体劳动者自谋生计外,一般凡是到企业、事业、机关等单位工作的都是有组织地安排。从国民经济恢复时期开始,即在劳动部下设置劳动就业介绍所。所谓政府介绍,实际上是由政府设法予以安排。当时被介绍就业者有一个月的试用期。用人单位还有辞退职工的一定权力(不限于试用期)。乃至第一个五年计划时期,统一招工,统一调配,进一步制度化,后来又加以固定化。有计划的大规模经济建设开始后,许多单位都需要增加人员。当时有的地区、单位劳动力不足(如西北、华北),需要补充劳动力,而沿海城市的老企业,劳动力又有富余。所以,当时实行劳动力统一调配,一方面保证新开发地区和重点建设单位的劳动力需要,同时也为劳动力过剩的城市、企业解决了就业出路问题。虽然这些措施在当时是必须的,但这种统一管理却发展为越管越严,逐步定型,形成了统包统配就业制度,不准任意辞退职工,能进不能出,最终成了一次分配定终身的“铁饭碗”。  

这一体制的基本特征是所有新增劳动力的就业由国家统一调配和安置,在解决我国就业问题上,曾发挥过重要的作用。但随着情况的变化,这种就业管理体制的弊端也不断显露出来,突出表现在:一是不管生产和工作是否需要,一律接收,造成许多单位人浮于事;二是养成了劳动者就业靠国家的就业观念;三是劳动者不能根据自己的专长选择合适的工作,单位也不能根据工作的需要选择适当的人员,既造成人才浪费,也阻碍了劳动力的流动,养成了职工的“铁饭碗”意识,不利于劳动力资源的有效配置和职工工作积极性的发挥。

2.人口高峰出生人群进入劳动就业年龄加剧就业难度

新中国成立后到改革开放,我国出现两次人口出生高峰。第一个人口出生高峰是1950年至1958年,9年间出生1.87亿人,平均每年2080万人。这一时期出生的人口,分别在1966年至1974年达到劳动年龄。第二个人口出生高峰是1962年至1975年,在14年里共出生3.55亿人,平均每年出生2500多万人。他们分别在1978年至1991年进入劳动年龄。

新中国成立后出生的人口,在“文化大革命”期间陆续进入劳动年龄,但当时企业停产、学校停课,既不可能在城镇就业,也不能继续升学,于是从1968年开始了一场大规模的“上山下乡”运动,实际上是城镇就业矛盾的一种转移。

3.知青返城激增就业矛盾

1978年底,党中央决定统筹知青问题,不再搞分散插队。1979年,对上山下乡政策作出调整,知青犹如潮水般返回城市,特别是“文革”期间下乡的知识青年大量集中返城,给城镇就业带来了极大压力。据统计,仅1978年和1979年这两年中,返城的知识青年就达到了650万人以上,导致长期积累的就业矛盾集中爆发。一方面,大批知青回城后,矛盾转化为城镇就业问题,形成劳动力巨大的供给压力。1979年,城镇累计待业人员达到了1500万人,仅在劳动部门登记的城镇失业人员就有568万人,城镇登记失业率达到了5.4%。另一方面,国民经济和生产建设事业陷于停产、半停产的状态,就业岗位之分不足,使劳动力供大于求的矛盾骤然尖锐。21个省、市、自治区相继发生知识青年要求就业的集会、游行、请愿事件,一度成为严重的社会问题。

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二、“三结合”改革前的尝试:理论和实践

1. 北京的突破:把劳动就业同发展城市集体经济结合起来

面对严峻的就业压力,各城市为了解决就业问题,采取了多种办法,大体有三类:一是号召未达到退休年龄的职工提前退休,允许子女顶替;二是实行“分片包干”,即要求各个机关、企业、事业单位,把职工子女中的未就业青年包下来,没有招工指标的,就收进来当长期临时工,提倡一个人的工作两个人干,三个人的饭五个人吃;三是组织青年积极发展城市集体所有制企业,广开就业门路。当时,还采取了一项措施,即清理计划外用工。1979年4月,国务院批转国家计委《关于清理压缩计划外用工的办法》,提出清理国家劳动计划外使用的农村劳动力,补充城镇待业青年。然而,这些尝试并未能解决问题,并且带来了许多新矛盾。加剧了企业的人浮于事,影响了企业的劳动者素质。

各种尝试下,许多地方政府把目光转向体制外,在现有企事业单位之外开辟新的就业门路。如北京市从1978年7月开始,专门组织对全市社会结构进行调查,发现北京市“大批人无事干,大量事无人干”。许多小商品被挤掉了,不少具有北京特色的风味小吃也很难找到。商业、饮食、服务网点大量减少,城市生活有许多难处,尤其以“饮食难”“成衣难”“修理难”的三难问题最为典型,全市城市人口平均每6700人才有一家饭馆。关于解决就业问题的出路,北京市从调查中提出的办法是,把劳动就业同发展城市集体经济,特别是新兴的生产服务合作社结合起来。1979年4月上旬首先在崇文区试点,4月下旬召开大型现场会,会后立即在全市10个城区和近郊区全面铺开。包括茶水站、酒馆、馄饨挑、搬运、照相以及各种临时性的劳动服务等100多个行业。

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当年7月,中共中央和国务院将北京市《关于安排城市青年就业问题的报告》批转全国,肯定了北京市广开就业门路,大力组织集体所有制和各种生产服务事业的做法。这一时期,上海、天津、广州、福州等许多城市也都采取了类似的做法。中央在总结推广的同时,着眼于基本国情状况和以往的经验教训,提出了一系列广开就业门路的方针政策和措施手段,使就业工作走出困局,获得好转。

2.理论界的建议:把漏洞改成大门

不仅地方在实践,理论界也在努力寻找问题的答案。薛暮桥回忆说:“1979年初在杭州写书时,听说上山下乡后回城的待业青年要求就业,到省府大院请愿,我看了现场,并同省委书记铁瑛同志讨论过。这一年全国许多城市发生请愿事件,已经影响社会的安定,我对日益尖锐的就业问题进行了研究,认为要解决这个问题,必须纠正‘左’的错误,改革所有制结构和劳动就业制度,改变清一色的两种公有制并存的格局,允许多种经济成分并存。” 北京市委有位负责人说:北京市的“资本主义漏洞”很多,多得堵不胜堵,农民进城干零活一天赚两三块钱很容易。薛暮桥反问: “  可不可以把这些‘漏洞’向城市待业青年开放呢?” 1979年3月薛暮桥在劳动部召开的座谈会上发表讲话,7月应邀到中央党校作报告,都提出了改革所有制结构和劳动就业制的主张。7月18日《北京日报》,7月20日《人民日报》先后发表薛暮桥谈城镇劳动就业问题的几点意见。他认为,采取子女顶替的办法解决并不是根本办法,根本办法还是发展生产,广开就业门路。要广开就业门路,重要一条是要改变劳动管理制度,国家给每人发一个“铁饭碗”的制度已经无法维持下去了。办法只有一个,包不了的事情不要包办,准许待业青年自己组织生产,我们不但不应下禁令,而且应当加以帮助,加以组织领导。薛暮桥的意见引起广泛关注和争论,特别是关于打破“铁饭碗”的说法引起很大反弹,因为这将影响到千百万人的既得利益。但赞成的人也不少,事实上这也是唯一的出路。此后,理论界对广开生产和就业门路,改革所有制结构问题展开了广泛的讨论。

3.经济体制改革为就业改革提供了体制环境

1978年12月,中共中央召开十一届三中全会,决定实行改革开放政策,把发展生产力作为中心任务,这为安置劳动就业开创了新局面。基本方向是通过调整所有制结构和产业结构来发展生产,搞活经济。在所有制方面,主要是改正限制集体经济和打击个体经济的错误思想,发挥国家、集体、个人多方面的积极性;在产业结构方面,改变“以钢为纲”和以重工业为主的方针和做法,注重发展农业和轻工业,特别是发展第三产业。在这种改革和经济发展中,为城镇失业者开辟了多方面的就业门路。

三、“三结合”就业改革

正是在理论和实践两方面的促动下,解决城镇就业问题的思路逐步清晰起来。为逐步解决这个问题,确定劳动就业的方针、政策,在经过充分准备之后,中共中央于1980年8月2日至7日在北京召开全国劳动就业工作会议。

会议在总结历史经验的基础上,结合调整所有制结构和产业结构,提出了“三结合”的就业方针,即在全国统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针,打开了就业的“三扇门”。8月17日,中共中央转发了这次会议议定的文件《进一步做好城镇劳动就业工作》。这就拓宽了劳动就业的门路,缓解了这一问题的巨大压力。1981年10 月17 日发出《关于广开门路,搞活经济,解决城镇就业问题的若干决定》,随后又制定了一系列与之相应的配套政策。

1.扶持集体经济的发展。

1980 年以来,各地发展了一批待业青年自愿组合、自筹资金举办的集体企业,  为了扶持合作经济和集体经济的发展,解决青年就业问题,财政部在1980 年4 月25 日发出《对安置待业知青的城镇集体企业进一步减免税的通知》。《通知》规定,在税收照顾上进一步采取如下措施:(1)为安置待业知青新办的集体企业,由原规定从投产经营的月份起,对其实现的利润可以免征工商所得税1年,1年后仍有困难的,还可以酌情给予照顾,改为从投产经营的月份起,免征工商所得税2-3 年。(2)对于安置待业知青新办的从事劳务、修理、服务等集体企业单位的业务收入,由原规定从经营之日起免征工商税1年,改为免征工商税2-3年。(3)对为安置待业知青兴办的集体生产企业所生产的产品,应按照规定征收工商税,纳税有困难的,可以按照税收管理体制的规定给予定期的减税或免税照顾。(4)原有城镇街道办的集体企业,在当年新安置的待业知青超过企业职工总人数60 % (含60 %)的,可以按第一项规定免征工商所得税2-3 年。如当年安置知青不足企业职工总人数60%的,仍按规定纳税,纳税有困难的,可由省、市、自治区税务局给予适当的减税照顾。

2.扶持和鼓励待业人员从事个体经营

为了鼓励待业青年自谋职业, 1981年7月7日,国务院于作出了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》,《规定》指出:“个体劳动者,是国营经济和集体经济的必要补充”。 “各地政府和财政、商业、轻工、物资、银行、工商管理等有关部门, 应当认真扶持城镇非农业个体经济的发展” ,提出凡有城镇正式户口的待业青壮年,都可以申请从事个体经营。从事个体经营的个体经营户,可以请一至两个帮手,技术性较强或者有特殊技艺的,可以带两三个最多不超过五个学徒。从事社会急需而又紧缺的修理、加工、饮食和服务业,国家在税收方面可酌情给予适当减免;个体经营者可以向保险公司缴纳社会保险金,逐步建立劳保福利和退休制度; 个体劳动者在自愿原则下按行业成立个体经营者协会和联合会。

3.举办劳动服务公司

创办劳动服务公司,最早是1978年7月6日至9 日在国务院务虚会上提出来的。1978年7月,国家劳动总局向国务院务虚会议提交的《关于劳动工资的汇报提纲》中,曾建议在大中城市成立劳动服务公司,统一管理社会劳动力,统一调节职工余缺。李先念副总理明确表示支持这一举措。1979年4月,中共中央召开工作会议,李先念再次提出:“要拨出一点资金,在大、中、小城市办好劳动服务公司”。1980年8月,在中共中央转发的全国劳动就业会议文件中,要求各地建立劳动服务公司。1981年中共中央、国务院42 号文件中,进一步强调要“建立健全劳动服务公司机构,充实人员,更好地发挥它的作用”。并指出厂矿企业和机关团体为了安排富余职工和待业青年就业,也可以举办劳动服务公司。到1981年底,全国共办起各类劳动服务公司11583 所,其中区县以上劳动服务公司2047所,街、镇、乡劳动服务公司4698 所,企事业单位劳动服务公司4838 所。由劳动服务公司组织的集体企业有5.92万个,在这些企业就业的人数达126.59万人,生产经营总值18.16亿元,利润1.27亿元,纳税3000万元。劳动服务公司举办的就业前培训,开始主要是进行文化补习,随着劳动服务公司的发展,逐步提高专业技术培训的比重,使待业青年在就业之前学到一技之长,这对提高待业青年就业能力具有重要意义。

劳动服务公司.jpg

4.调整产业结构, 扩大就业容量

产业结构的调整是同所有制结构的调整同时进行的。主要改变轻、重工业之间,第一、二、三产业之间的严重失调的状况。大力发展轻工业、手工业等日用消费品工业,发展商业、饮食业、服务业等,满足人们对消费品和劳务日益增长的需要,满足工农业生产在产前、产中、产后一系列服务需要。国家在制订第六个五年计划时,要求轻工业和消费品工业的发展快于重工业的发展,第三产业的发展快于一、二产业的发展。国家对轻工业的投资,在全部工业投资中的比重,由“五五”计划期间的12.6%提高到“六五”计划期间的20%左右。由于轻工业和第三产业大都是劳动密集型产业,虽然投资较少, 但见效较快,容纳劳动力较多。例如:1981年工业职工净增人数227.6万人中,轻工业为178.7万人,占78.5% ;重工业净增48.9万人,只占21.5%。商业、饮食业、服务业的发展也开始受到重视。到1981年底,全国各种经济类型的商、饮、服网点达到339.9万个,比1978年增加1.5倍;从业人员达1624.3万人,比1978年增加了73.2%。从事个体经营的人数1981年末达到113万人,为1978年15万人的7.5倍,他们中89.4% 的人是从事第三产业。

四、“三结合”就业改革的历史性作用

“三结合”就业方针及相应政策实施以后,我国城镇就业开始变被动为主动,开辟了新的局面三结合就业方针与政策,不仅基本解决了多年积累的待业知青问题,也为城镇形成新的就业制度、解决以后新的就业问题奠定了良好基础。

1.多年积累的知青就业问题基本解决

1979至1981年3年时间内,城镇新就业人员累计达到2622.6万人,其中属于城镇劳动力(含返城知青)1845.3万人,大中专毕业生221.3万人,乡村劳动力290.2万人,其他265.8万人。平均每年新就业的有874.2万人,比1978年就业人数多了329.8万人,这是新中国建立以来安排就业人数最多的时期。城镇就业状况的缓和,有利于社会的安定团结,有利于国民经济的恢复和发展,也增加了人民的收入。据国家统计局抽样调查,我国城镇每个就业者供养人口由1977年为2.06人下降到1981年的1.77人。就业人口在城镇人口中的比重,已由1977年的48.5%提高到1981年的56.5%。这也是1978-1981年我国人均收入能够提高了54.6%,平均每年递增11.5%的主要原因。而1952至1977年的25年中,城镇人均收入平均每年只递增3.5%。

1981年全国城镇有800万失业青年走上工作岗位。1982年,已有24个省、市、自治区把1980年底以前积累下来的失业青年基本安置完毕。

2.首次突破“统包统配”制度框架,开辟多元化就业新景象

突破了政府统包统配单渠道安置劳动力的就业制度, 开辟了国有、集体和个体多条就业渠道, 逐步形成了多元化的就业新景象, 开始从外围层次的社会劳动力管理入手改革劳动就业制度。1981年10月17日,中共中央和国务院又颁布了《关于广开门路, 搞活经济, 解决城镇就业问题的若干决定》,指出要通过进一步调整产业结构和所有制结构,在发展经济和各项建设事业的基础上,有计划有步骤地解决就业问题。并提出要大力引导、鼓励、促进、扶持集体和个体经济的发展。随着国民经济的发展和劳动就业制度的改革, 敞开了就业门路,拓宽了就业渠道,就业结构呈现出多样化。从1979-1981年城镇新就业人员就业去向看,全民所有制单位1660.7万人,城镇集体企业事业单位863.2万人,从事个体劳动98.7万人。

由于就业形势迅速转好,劳动就业制度得以向纵深推进。到1985年,城镇国有单位就业人员为8990万人,集体单位3324万人,个体450万人,还有38万人在联营经济单位,6万人在外商投资单位。全民企事业单位的用工制度开始发生变化,用人单位有了一定招工自主权。城镇集体企业用人大增,个体经济迅速恢复和发展,反映了所有制结构改革取得巨大进展。

3.在就业领域引入市场机制,成为我国市场导向型就业体制改革的开端

在中央一系列就业方针、政策推动下,城镇就业工作取得了突破性的进展。在几年内缓解了城市的沉重失业压力,并开始触动不适应形势发展的“统包统配”制度,为向社会主义社会宏观调控下的市场就业过渡做了一定的准备。

“劳动部门介绍就业”与国营单位安排就业相对应,但又不是统包统配,为以后的市场就业改革和公共就业服务发展奠定了基础。“组织起来就业”与发展集体经济扩大就业相对应,但又不是仅限于集体经济就业,为以后多元经济,特别是民营经济发展扩大就业打开了空间。“自谋职业”与发展个体经济扩大就业相对应,但自谋职业含义更广,为以后的劳动者自主就业、自主创业、灵活就业铺平了道路。

劳动服务公司按照“三结合”就业方针,根据用人单位的需要和条件,介绍待业人员就业, 一定程度上已具备劳务市场的性质。特别是有些劳务承包和某些专门为雇用劳动力而开设的劳动服务公司,如为提供家庭服务员和保姆而开设的劳动服务公司,做到供求双方直接见面,议定双方职责、权利和义务,签订协议,更具有市场洽谈成交的性质。随着改革开放和社会主义市场经济的发展,企业选择劳动者、劳动者选择职业的要求越来越强烈。劳动服务公司在发挥吞吐社会劳动力的蓄水池作用中,引入市场机制和竞争机制的要求也更为迫切。有些城市为了适应市场经济的需要,干脆把劳动服务公司改为职业介绍所或职业介绍服务中心,受到了广泛的欢迎。

多种就业渠道和门路的展开,多种就业形态和形势的变革,又与经济体制的改革、与产业结构的调整相适应,因此在解决当时的就业问题中发挥了重要作用,同时,又为以后就业制度的深化改革开辟了道路。“三结合”就业方针产生于改革计划体制的初期,作用于计划体制向市场体制的转换期,引领中国就业改革发展十几年,成为中国就业改革发展的重要里程碑。

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参考文献
 根据张小建《民生之本:为实现劳动者充分就业而奋斗》
 顾洪章《中国知识青年上山下乡始末》
 肖冬连“中国70年代末的就业危机与城镇非国有经济的发展契机” 等改编。

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出品:中国改革信息库

发布时间:2014年08月18日

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