“半开放的户改”:前世今生

制作团队:中国改革信息库

2014年08月05日 人浏览

“半开放的户改”:前世今生

导读 新中国建立初期,城乡人口迁徙自由。自50年代初开始城乡二元的户籍管理。1978年实行改革开放后,户籍管理制度改革逐步有所进展,但是总的来看,二元格局并未消除,“户改”处于“半开放状态”。近日,国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,为全面推进我国城乡一体户籍管理制度改革铺开道路。为了深入了解《意见》颁布的背景和意义,信息库特对我国户籍管理制度改革历程和背景进行梳理,推出本专题。[评论]

一、新中国建立初期城乡人口自由迁徙

新中国建立初期的户政制度目的要求是非常朴素的,即所谓“保护好人,限制坏人”。户口管理的最初功能主要是进行政治控制和维护社会治安,通过户口登记来发现和控制敌人。在这种思路指导下,人口迁徙并未受到限制。

新中国初期,农村人口向城市迁徙比较自由,实行的是迁徙证制度,对在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年,第一届人大通过的五四《宪法》明文规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

二、50年代初到改革开放前城乡二元户籍管理格局

“一五”时期是中国当代户籍制度的形成期。一方面,计划经济的实施需要准确的人口信息。另一方面,由于城乡差距持续拉大,城乡冲突越来越激烈,国家不得不采取一系列强硬措施,限制农村人口的外流。

1954年12月20日出台的《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》要求把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来。1955年颁布的《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度。1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》颁布,《条例》以“既不能让城市劳动力盲目增加,也不能让农村劳动力盲目外流”为目的,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,形成了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度。从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规,标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台,集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神,即:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。

随着50年代这种格局的确定, 一系列相关的制度安排把资本和劳动力的配置, 按照地域、产业、所有制等分类,人为地画地为牢。计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之外, 城市福利体制就可以相应地建立起来了。

三、改革开放初到80年代二元户籍制度开始松动

进入80年代之后,国家和地方政府出台了若干特殊的  “农转非”政策。与此同时,随着农村经济体制改革的开展,农村中商品生产和商品交换迅速发展,乡镇企业蓬勃兴起,农村中暴露出大量剩余劳动力,越来越多的农民转向集镇务工、  经商,迫切要求解决迁入集镇落户的问题。在此背景下,持续已久的严格控制城镇户口的规定第一次出现松动。

1984年中共中央1号文件提出,允许农民自理口粮自筹资金进入小城镇务工经商。1984年的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民进集镇落户,但仍明确规定户口松动的范围“不含县城关镇”。

由于小集镇的经济发展活力和人口容纳能力有限,大量的农村人口并没有流入集镇,而是流向了经济更为发达的东部沿海城市。1985年7月,《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,第一次对离开户口原籍地的公民提出了必须申办暂住证或寄住证的规定,开始有条件地允许公民自由迁徙。同年9月,作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。

四、90年代城镇户口“商品化”改革的地方探索

90年代以后,在全国层面继续得以推进的是阻力较小的小城镇户籍制度改革,而大城市户籍改革的主导权从中央下移到了地方。以“蓝印户口制度”为代表,“户口商品化”浪潮在各地兴起。沈阳、厦门、营口、上海、昆明、南京、深圳、武汉、苏州、广州、青岛、杭州等多个城市出台了蓝印户口政策以刺激房地产市场发展、引进投资。户口被当作一种商品补贴给房价或奖励给投资者,其实质是城镇户口的商品化。这类“户口赎买”政策一直延续到2003年左右。大城市的地价开始快速上涨,地方政府已经不再需要通过蓝印户口制度来刺激购买需求。

1998年8月《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见的通知》,通知规定四类人群准予落户,即新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属。这一政策给予在城市居住的外来人口城市户口,正是户籍制度改革的大势所趋。

五、90年代末到21世纪初农村劳动力大规模转移倒逼户改

90年代后半期到21世纪初,市场经济进一步发展,农村劳动力大规模向城市流动,1997年全国流动人口已达1.1亿,人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流,对40 年不变的户籍制度形成了冲击。

在此形势下,一方面,各地因地制宜开展户籍制度改革试点,户籍改革在地方有了实质性举动。2006年,河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口。但是改变的仅仅是户口名称,配套政策并没有跟进, 养老、医疗和低保等方面的福利待遇没有落实。

齐齐哈尔市户籍制度改革居民户口簿首发仪式在梅里斯达斡尔族区雅尔塞举行。
齐齐哈尔市户籍制度改革居民户口簿首发仪式在梅里斯达斡尔族区雅尔塞举行。

另一方面,户籍制度改革的逻辑顺序逐步明确下来:先从小城镇和县级市开始,在条件具备时再逐步推向中等城市乃至大城市。2001年3月30日,国务院批转公安部  《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。2003年8月,国务院公布的30项便民利民措施中7项涉及户籍方面,对居民迁移、变更等做出了相关的规定。2012年2月,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出,要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。

六、新型城镇化时代的户改(2014-)

2013年,全国在城镇就业的农民工有26894万人,相当于城镇就业总数38240万人的70%,农民工已成为我国城镇就业的主体,是我国创造国内生产总值的主力军。农民工有序市民化已经成为新阶段新型城镇化转型发展的关键。

2013年召开的中共十八届三中全会的决定指出,“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”,随后中央城镇化工作会议表示要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2014年出台的《国家新型城镇化规划2014-2020》提出要努力实现一亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

在此背景下,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》公开发布,《意见》绘制了我国户籍管理制度改革的蓝图(见下图)。《意见》是未来一段时期我国户籍管理制度改革的纲领性文件。但是真正实现农民工市民化,让户籍制度发挥其原有作用,似乎距离尚远。如何剥离附加在户籍的福利和社会保障功能,如何正确处理好农民工市民化过程中的土地权益,如何建立合理可行的户籍改革成本分担机制,如何优化户籍登记迁移制度让其发挥基础性作用,这些都是未来需要在改革解决的重大问题。

参考文献
 国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》
 《国家新型城镇化规划2014-2020》
 十八届三中全会关于全面深化改革的决定
 中央城镇化工作会议公报
 王美艳、蔡昉:户籍制度改革的历程与展望
 王海光:城乡二元户籍制度的形成
 张玮:地方户籍制度改革的基本历程及其启示
 李振京 张林山:我国户籍制度改革的主要问题与总体思路

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