走向公平、可持续的新型城镇化

制作团队:中国改革信息库

2014年07月31日 人浏览

走向公平、可持续的新型城镇化

导读 城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。1978年实行改革开放后,我国城镇化发展进入了一个新的发展阶段。改革开放成为城镇化发展的重要推动力。三十五年后,随着我国内外环境发展的深刻变化,城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段,新阶段我国城镇化发展的关键在于以人为核心。[评论]

一、农村改革推动阶段( 1979-1983年)

这一阶段主要是农村经济体制改革和农村工业化推动的城镇化阶段。

从20世纪50年代初期起,为配合国家的优先发展重工业战略,我国开始一步一步地限制农村人口向城市流动。1957年中共中央国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》,1958年国务院发布《中华人民共和国户口登记条例》。就这样通过严格的城乡户籍隔离制度,农民被束缚在土地上。

1978年改革开放后工作重心由“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”,由重工业为重点的工业化战略转变为以轻纺工业为重点的工业化战略,为城镇化的发展提供了极为有利的条件。1978年的十一届三中全会拉开了农村经济体制改革的序幕。人民公社体制的废除,农户生产经营的主体地位的确立,使得短短的几年农村家庭联产承包制改革如星星之火,从局部地区迅速扩展到全国各地。与此同时,经济特区很快成为改革开放后城镇化的前沿阵地。

1983年起,中央决定撤社建乡,宣告了人民公社体制彻底废除;同年,家庭联产承包制写入政府工作报告,被确立为中国农村基本经营制度。农户成为农村经济中的经营主体,标志着农村微观经济基础发生了本质变化,为要素流动和重新组合提供了条件。随着家庭联产承包制度的实行,部分农民开始离开土地,虽然还得“自带干粮”进城,毕竟是迈出了城镇化的关键一步。农村家庭联产承包责任制的普遍推行,激发了农民的生产积极性,农业劳动生产率大幅度提高,使农业生产得到突飞猛进的发展,从根本上改变了我国农副产品严重供不应求的局面,为城镇吸收更多的人口和城市轻纺工业的发展奠定了物质基础。

与此同时,农村乡镇企业异军突起,中国农村掀起了有史以来的第一个工业化浪潮。乡镇企业迅速发展,成为吸收农业剩余劳动力的重要力量,并带动了城镇的发展。1984年,全国乡镇企业达到606.52万个,在1983年基础上整整翻了两番还多,其中户办、联户办企业占69.3%。乡镇企业总收入为1537.08亿元,比1983年增长65.5%。这种背景下,政府提出了积极发展小城镇的基本战略。旧的二元发展格局被打破,新兴的小城镇迅速发展起来。

几乎与农村的改革同步,1980年,深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区建立,成为改革开放后城镇化的前沿阵地。对外开放梯度战略的实施与沿海经济特区的创办,又进一步推动了城镇化的迅速扩展。随着东部沿海地区经济的快速发展,越来越多的农民从不发达地区进入发达地区,从农业部门转向非农业部门,从农村进入城市,演变成为持续至今、声势浩大的农民工进城潮。不过,由于当时改革刚刚起步,户籍制度、粮油供应制度、城市就业和社会福利制度的限制,都使得农村剩余劳动力大多数只能流入小城镇,城市的大门仍然没有完全打开。

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这一阶段我国的城镇化处于恢复发展阶段,城镇人口平均每年递增5.68%,城镇化率从17.92%上升到23.01%,平均每年增加0.85个百分点,城镇人口由 17245万人增加到24017万人。建制市由193个增加到300个,建制镇由2173个猛增到9140个。城镇化水平由1978年的17.92 % 提高到1984年的23.01%。

二、城市改革推动阶段(1984年-1992年)

这一阶段,城市和乡镇企业改革作为双重动力,推动着城镇化的发展。

1984年 10月, 党中央在十二届三中全会上正式提出全面开展城市经济体制改革, 实行有计划的商品经济新体制。改革重点由农村转向城市,城市经济变得更加活跃, 各种发展机会更加向城市集中, 数以亿计的农民工进城就业,为城镇化的发展奠定了制度基础。

大规模国有企业改革为混合所有制的发展提供了条件。80年代启动,90年代大规模开始的国有企业体制改革,比如试行厂长(经理)负责制和承包制等,为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构逐步建立起来提供了条件。此外,国家鼓励农民发展多种经营,农村个体私营经济蓬勃兴起。

逐步引入了市场机制,开始建设市场体系。改革了统购统销制度,开放了农产品市场。134种统派农产品陆续放开,多渠道流通,价格由市场决定。粮食由国家统一收购改为合同定购和市场收购的“双轨制”。90年代初国家两次提高粮食收购价格,解决了粮价倒挂问题后,粮食流通体制改革的步伐大大加快。农村个体私营经济发展的同时,区域性农产品批发市场和各种类型的农贸市场快速发展,市场机制逐渐被引入农业,并发挥越来越大的作用。

对外开放区域扩大。相继开放了长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲地带,建立了海南经济特区和浦东开发区,这些决策极大地推进了沿海地区城镇化进程。

与此同时,从人民公社体制解放出来的乡镇企业也突飞猛进地发展起来。农民们在创造了“离土不离乡!进厂不进城”的农村工业化模式之后, 又形成了 “离土又离乡!进厂又进城”的小城镇化模式”。1984-1988年期间,乡镇企业平均每年吸收农村剩余劳动力达到1260万人。

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1984年和1986年国家先后放宽建制市镇的标准,建制市数量大量增加。1992年全国建制市达到517个, 比 1984 年增加217个。建制镇由9140个增加到14539个。城镇化水平由23.01 % 上升到 27.46 %,比1984年提高了4.45个百分点,年均提高0.56个百分点。

三、市场经济体制改革推动阶段(1993-2002年)

1992年邓小平南巡讲话和当年10月中共十四大的召开,中国经济体制改革正式走上了市场经济体制的轨道。从此,市场化改革成为我国城镇化发展的最强大 动力。

随着市场经济改革取向的明确展开和日益深化,以及对外开放的全方位多层 次、宽领域的推进和提升,新一轮的工业化、城镇化在全国全面展开。数以亿计的农民工成为“中国制造”的主力军,为中国经济创造了巨大“人口红利”。城镇化由此步入快速发展轨道,城镇化和工业化、现代化相互促进。

以城市现代化建设、小城镇发展和建立经济开发区、工业园区等位标志。中国城镇化全面快速推进,城市综合承载能力与吸纳农村人口的能力得到明显提高。与此同时,大中小城镇建设投资的扩张,成为20世纪90年代新一轮经济高速增 长的主导因素。

农村劳动力大规模向非农产业和城镇转移,农村劳动力从“离土不离乡”,向非农产业转移,农村经济结构开始多元化。到90年代中期,农村劳动大规模向城市流动,“民工潮”成为社会关注的热点。国家对农民采取“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策,启动中小城市和城镇户籍管理制度改革等。

城乡分割的局面虽进一步被打破,但新的城乡问题凸显。虽然农民工为城市创造了巨大的财富,却遭遇地方政府和企业“要地不要人”、“只要农民工的劳动力不要农民工的人”的困境。从上世纪90年代后半期到21世纪初,一系列以限制农民工流动为主的政策出台,为农民工进城设置门槛。当时农村劳动力向城市转移有各种费用,包括暂住费、流动人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费等,这些费用直到2001年才被有关部门宣布取消。这种背景下,城乡统筹逐步被提上了议程。

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这一阶段是新中国历史上城镇化水平提高最快的阶段。与1992年相比,2002年建制市由517个增加到660个,建制镇达到20226个,城镇化率从27.46%提高到40.53%,年均提高1.19个百分点。

四、城乡统筹发展阶段(2003年-2012年)

这一阶段,我国的城镇化进程开始进入城乡统筹发展的轨道,开始追求城市与农村的经济、社会、人口、资源和环境的全面协调、可持续发展,城镇发展开始由数量扩张向品质提升转变。

2003年10月召开的中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观,并把它 的基本内涵概括为“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,按照“统筹城乡发展,统筹区域发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然和谐发展,统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。至此逐步形成新时期强农惠农政策体系。

2004年,中央做出了我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断,首次对农民实行直接补贴,并对重点粮食品种实行最低收购价政策。粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补等四项补贴总额从2006年的309.5亿元增加到2011年的1406亿元。中央财政安排“三农”投入从2006年的3517.2亿元增加到2011年的10498亿元,六年累计投入40122亿元,年均增长24%。

2006年国家取消了存在两千多年的农业税,大大减轻了农民的税费负担,我国农村税费改革转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段。统计显示,通过农村税费改革和农村综合改革,每年直接减轻农民负担1335亿元,人均减负约140元,中央财政为此累计投入改革资金7200多亿元。

国家还相继提出并实施社会主义新农村建设、把国家基础设施建设投入重点转向农村、对农村义务教育实行“两免一补”、建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度、加强农民工权益保护等一系列重大政策措施,“农村义务教育化债取得阶段性成果,截至2011年底,全国累计偿还农村义务教育债务921亿元,完成化债工作目标的96%,惠及农村债权人280多万人”。初步形成了统筹城乡发展的工作局面,有力地推进了城乡一体化进程。

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我国城镇化延续高速发展的势头, 但速度有所调整, 城镇化率平均每年提高 约1.07个百分点,平均每年增长2.3 %。建制市镇数量有所调减,但单个城镇规模迅速扩张 "。2013年末,城镇常住人口73111万人,比2003年增加20735万人,年均增加2073.5万。中国城镇化率达到了53.7%,比2003年提高了13.17个百分点。

五、以人为核心的城镇化转型发展新阶段(2013年-)

我国城镇化的特定背景已经或即将发生了深刻变化,主要体现在未来五到十年中国的增长、转型、改革高度融合。因此,过去以做大GDP总量为目标的规模化城镇化难以存续,城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段,以人为核心成为新阶段我国城镇化发展的关键。

1.城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段

传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。在全球经济再平衡和产业格局再调整的背景下,全球资源供需矛盾和碳排放权争夺更加尖锐,我国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有,传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。2010 年, 国家发布的“十二五”规划中首次提出要预防和治理“城市病”。2013年伊始,一场持续多日的雾霾笼罩中国中东部大部分地区,雾霾面积超过100万平方公里,33个大中城市空气污染严重。

依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高,主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续。2013年中国劳动年龄人口为9.1954亿,比上一年减少244万,占总人口的比重为67.6%,比上一年减少1.6个百分点。从2012年开始,这一群体人数已连续两年呈下降趋势。

依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续。随着资源环境瓶颈制约日益加剧,主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续。过去十年,人口城镇化落后于土地城镇化,土地城镇化的速度是人口城镇化速度的2至3倍。

依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显,主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。进城农民的市民化程度偏低,根据国家统计局调查,2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、8.4%和6.1%。

工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不同步,导致农业根基不稳、城乡区域差距过大、产业结构不合理等突出问题。我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行。

2.以人为核心成为新阶段我国城镇化发展的关键

以人的城镇化为核心的新型城镇化,涉及一系列亟待突破的改革,包括土地制度改革、户籍制度改革、行政体制改革、财税体制改革等。

刘世锦:以“高效”、“包容”、“可持续”三个关键词,为新型城镇化的目标。通过土地、劳动和资本更有效率地流动,而得到更好配置,以支持高效增长;包容性体现在发展成果被更加广泛地分享,特别是被转移到城镇的以及仍然留在农村的居民所分享,除了分享之外,更重要的是参与,包括农村人口在内的全体居民能够获得参与工业化、城镇化进程的机会;而可持续,不仅体现在资源和环境上更具持续性,并要保障中国的粮食安全。(更多)

陈锡文:大城市要疏散人口首先得疏散项目。更重要的是这些城市有大量的就业机会。因此大城市要疏散人口,首先得把项目疏散到中小城市,人自然就去就业了。(更多)

吴敬琏:改变体制上的一些缺陷,这可能会推进新型城镇化:一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法,通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率;二是像《决定》所说的,建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场,以便使资源流向效率和投资回报最高的地方;三是要改革行政层级制度,重新界定市场的职责,建立现代财政制度。(更多)

迟福林:尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键。农民工市民化要有明确的时间表,“让农民工成为历史”应作为“十二五”时期改革发展的约束性目标。第一,以落实农民工就业落户政策为突破口,放开城乡二元的户籍限制。第二,以农民工市民化为突破口,加快城乡基本公共服务一体化进程。(更多)

冯奎:推动各项政策更多的去支持中等城市,特别是特大城市周边的一些中小城市。因为这个落户政策不单纯是一个户籍的问题,它是和产业的疏解密切联系在一起。(更多)

3.国家新型城镇化规划(2014-2020)——新型城镇化转型之路的风向标

2014年3月16日,历时3年,由国家发改委会同公安部、财政部、国土部等14部门编制的《国家新型城镇化规划(2014 2020)》(下称《规划》)正式亮相于世。这部由中央颁布实施的第一个城镇化规划,全文3万多字,8篇31章,是新型城镇化转型之路的风向标。《规划》提出:

“一条主线”,即围绕全面提高城镇化质量,加快转变城镇化发展方式,以人的城镇化为核心,以城市群为主体形态,以综合承载能力为支撑,以体制机制创新为保障,走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

“四大任务”,是有序推进农业转移人口市民化,优化城镇化布局和形态,提高城市可持续发展能力,推动城乡发展一体化。

“五项改革”,是统筹推进人口管理、土地管理、资金保障、城镇住房、生态环保等制度改革,完善城镇化发展体制机制。

4.新型城镇化前景

《国家新型城镇化规划》对未来城镇化发展进行了展望:

新型城镇化主要指标

参考文献:
国家新型城镇化规划(2014-2020)
蔡秀玲,中国城镇化历程、 成就与发展趋势
新华网:中国城镇化进程的三个阶段
苏小、金彦平:中国城镇化发展历程及变革研究
中国发展研究基金会报告《农民工市民化:现状、前景与路径选择》
《庆祝新中国成立系列报告之九:城市社会经济发展日新月异》
青年参考:中国劳动人口2013年继续“缩水”

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出品:中国改革信息库

发布时间:2014年07月31日

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