“分税制”改革的决策背景、历程与历史功绩

制作团队:中国改革信息库

2014-5-8 第4

“分税制”改革的决策背景、历程与历史功绩

导读 财税改革作为经济体制改革和政治体制改革的交汇点,30年来进行了多次重大变革,并与价格、国有企业、货币金融等各领域的改革相配合,推动了中国经济体制的根本性转变。与中国总体的市场化改革道路相一致,中国的财税改革同样走的是波浪式前进、阶梯式上升的道路:财政体制从行政性分权走向经济性分权,税收制度从侧重于对流转征税转向偏重于对要素征税,预算管理从高度机密逐步公开透明。”
    30多年的财税体制改革历程分为三个阶段:第一个阶段是1978年到1992年期间,可称为被动适应阶段;第二个阶段是1993年到1997年期间,可称为破旧立新阶段;第三个阶段是1998年至今,可称为公共财政的建立与完善阶段。其中,第二阶段的主旋律即“分税制”改革。
    1994年“分税制”改革是构建社会主义市场经济体制的重要举措,具有里程碑意义。这一改革涉及到我国税收制度的重新安排,以及中央和地方财政制度的重新安排问题。这次改革是成功的,使我国财税体制由传统计划体制转向市场经济体制,极大地推动了我国经济和各项事业的发展。重新审视分税制改革的历程对于深化和完善我国的财税体制有重要意义。30多年的财税体制改革历程分为三个阶段:第一个阶段是1978年到1992年期间,可称为被动适应阶段;第二个阶段是1993年到1997年期间,可称为破旧立新阶段;第三个阶段是1998年至今,可称为公共财政的建立与完善阶段。其中,第二阶段的主旋律即“分税制”改革。
[评论]

    一、“分税制”改革的决策背景

    我国于1994年实行的由财政包干体制向分级分税的财政体制转变的改革,是一次以市场经济为目标模式的财政和税收体制的改革。这次改革有其自身特定的时代背景,是在特定的经济条件和制度环境下发生的,具有逻辑上的客观必然性。  20世纪90年代,中国高层决定建设社会主义市场经济体制,这是一个具有划时代意义的重大战略举措。之后,所有重大改革与制度创新,包括分税制的改革,都是出自这一战略举措实施形成的改革和发展环境。上个世纪80年代末90年代初,中国的中央财政陷入了严重危机,由于财政收入占GDP 比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降,中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。中央财力的薄弱,使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。正是这场财政危机,让党中央、国务院痛下决心,一场具有深远影响的分税制改革在中国拉开了序幕。

    当时财政体制存在的问题

     中国共产党第十三次全国代表大会中国共产党第十三次全国代表大会“分税制”之前实行的财政包干体制是我国在改革开放初期,为解决“统收统支”的财政体制激励不足问题,实行的是一种分权制财政体制,从本质上看属于一种中央政府与地方政府之间的委托——代理关系的分权体制:中央政府的财政收入是通过地方政府征收的,其收入不仅取决于与地方政府之间协商达成的分配比例,而且还依赖于地方政府征收财政收入的积极性。改革初期,这种财政包干体制扩大了地方政府的财权,调动了地方政府的积极性,因此在一定程度上有利于经济增长。但是, 理论和实践表明, 这种体制有其固有的弊端。

    第一,中央政府的边际收入递减。财政包干制的主要特点是包死基数,超收多留,这导致了财政收入既不能与国民经济同步增长,又不能保证中央政府在财力分配中处于主导地位。而且,这种体制不利于中央政府对地方政府财政收支的有效监控。结果使中央政府的收入在国家财政收入中所占的比重不断下降,从1984年的40. 51%下降到1993年22.02%, 中央政府的宏观调控能力被弱化。

    第二,扭曲了资源配置。财政包干体制是按照企业隶属关系划分企业所得税,在地方财政管理权限扩大的情况下, 这种制度安排肯定会强化地方的利益机制, 促使地方政府从本地利益出发, 竞相发展见效快、利税多的项目, 由此导致大量重复建设,扭曲了资源的配置效率。另一方面,财政包干体制按照属地征收原则划分流转税,地方政府为取得尽可能多的财政收入,地区封锁、限制流通,严重影响全国统一市场的形成。

    第三,制度变化频繁,交易费用太高。财政包干体制是中央政府与各地方政府(省级)一对一分别谈判的结果,是一种“契约关系”。这种契约关系是不稳定的,因为社会政治、经济、文化等因素在不断地变化。为了解决新问题,这种契约关系就必须不断地变化。这就是说,从制度上看是不符合市场经济体制要求的。只有符合市场经济体制要求的财政体制,才能真正节约交易费用,才能真正使制度朝有利于效率改进的方向有序化变迁。要从制度上保障,必须走法制化道路,必须根据市场经济体制的要求制订相应的法律体系。这种新体制不仅要激励地方政府关心当地经济发展,财力壮大,同时要关心整个国民经济的协调发展。

    按照市场经济体制国家的经验来看,财政收入符合瓦格纳定律,即财政收入占GDP 的比重有逐步增长的趋势。但对于传统计划经济体制来说,改革首先解决政府集中过多的问题。因此,改革初期主要是“放权让利”,财政收入占GDP 的比重有所下降。但在进入20 世纪90年代以后,在经济持续增长的同时,这个比例却仍然一直呈下降趋势。1980年财政收入占GDP 的比重为25.7%,1993 年已经下降到12.56%,同时中央财政收入占全部财政收入的比重也持续下降。这表明,当时实行的财政包干体制并不符合市场经济体制的要求, 必须改革。

    邓小平同志南方谈话指明了改革方向

    从1979年开始,我国走上了改革开放的道路。到20世纪90年代初,经过10多年的努力,我国经济建设取得了举世瞩目的成果,但在社会主义建设的基本理论方面没有突破性进展。加上当时国际形势的一些变化,人们在什么是社会主义、如何建设社会主义、社会主义的前途命运如何等重大问题上认识模糊,把“市场经济”和“资本主义”划等号的社会意识形态占统治地位,极大地阻碍了我国进一步的改革开放。在这关键的时刻,邓小平同志高瞻远瞩,于1992年初到武汉、上海、深圳、珠海等南方一些城市进行了一次深入的调查研究, 并发表了在我国改革开放历史上具有里程碑意义的重要讲话。邓小平对社会主义与资本主义、计划经济与市场经济的关系作了非常精辟的论述, 他指出:“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段。”邓小平同志的南方谈话为我国的经济体制改革指明了方向,并为我国的思想解放运动发出了动员令,破除了多年来缠绕在人们心头对于“市场经济”的姓“社”姓“资”问题,为进一步深化改革提供思想基础和理论基础。随后,在1992年10月召开的中国共产党第十四次代表大会上,江泽民总书记根据邓小平同志南方谈话的指导思想,提出了我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济体制。1993年11月,中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将建立社会主义市场经济体制中的一些基本问题转化为政策。中国共产党领导中国人民,经过半个世纪的求索,终于找到了怎样建设社会主义的现实之路。《决定》中提出,要积极推进财税体制的改革,要“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”,为建立符合市场经济体制要求的财政体制确定了原则和目标。

    财政体制改革成为当时稳定的宏观经济调控环境是财政体制改革的重要条件重要突破口

    1992年,宏观经济一改前两年高度紧缩的局面,开始出现通货膨胀趋势。从1992年下半年开始,“传统计划经济”和“市场经济”并存的“双轨制”使国民经济出现过热的迹象。各地不顾全局利益, 盲目追求地方经济的快速增长。突出的表现就是“三乱”、“三热”,即“乱批地、乱贷款、乱集资”,“房地产热、炒股票热、开发区热”。各地方政府违规批出土地进行开发建设;大量银行资金不顾风险进入股市或贷给房地产投机商;民间组织、公司、企业纷纷以高息集资,扰乱金融秩序;宏观经济调控失衡已相当严重。“双轨制”严重影响制度变迁的有序进行。1992年至1994年,我国国内生产总值增长率连续三年超过10%,分别为14.2%,13.5%,12.6%;同时,通货膨胀率也迅猛增长,1993年物价上涨13.2%,而1994年达到创历史纪录的21.7%。

    但价格放开的趋势并未停止,1992年在社会商品零售总额中,市场调节价的比重由1978年的3%提高到75%。国民经济过热,形势严峻。没有稳定的宏观经济环境,财政体制的改革是不可能的。

    中国共产党第十二次全国代表大会1993年6月24日,中央政府出台了《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》,《意见》明确要求在短期内整顿好金融、财政、税收、投资等决定宏观经济状况的重要领域。这就是著名的“十六条措施”。其中与财政有关的主要有两条,除了严格控制社会集团购买力的过快增长以外,主要精神是停止一切困难性、临时性的减免税。这在当时来说是抓住要害的,因为市场经济要求“法治”而不是“人治”。经过全国各地方、各部门的共同努力,这些措施得到较快、较全面的落实,宏观经济状况逐步改善,到1996年已经取得明显成效,宏观经济状况良好。在治理宏观经济问题时,我们认识到,通过行政命令来进行宏观调控是不符合建立社会主义市场经济体制的要求的。这次宏观调控的实践表明,在原有的经济体制下,政府,尤其是中央政府对许多宏观领域的经济活动失去了控制,必须对宏观调控体制进行根本性的改革。因此,中央政府坚定了进行宏观经济体制改革的决心,财政体制改革只是其中的一个侧面,但它在实践中成了这场改革的突破口,“分税制”的实施,为建立市场经济体制奠定重要基础。

    二、“分税制”改革的历程与内容

    “分税制”改革,采取了“渐进式”路径。所谓“渐进式”路径,是指改革的成本是小的,新旧体制的过渡是平稳的。主要措施是在保证地方既得利益的前提下进行增量调整,减少阻力,确保目标的实现。由于我国市场经济体制刚刚确立, 原有的财政体制使中央财力匮乏,不能实施必要的宏观调控,在当时的情况下,我国的“分税制”选择了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式模式。1993年12月15日,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》并于1994年1月1日起实行。 

    十四届三中全会确定改革的方向

     十四届三中全会确定改革方向十四届三中全会确定改革方向1992年开始出现的通货膨胀现象,将一个重大的决策摆在决策者的面前:是恢复原来计划经济时代控制价格的方法,还是用新的宏观调控方式控制需求,同时建立长期起作用的工商税制和财政管理框架?在邓小平南方谈话和中共十四大精神的指引下,1994年的改革实际是选择了后一条道路,进行了价格、税收、财政和金融体制的配套大改革。

    分税制改革从提出到最后出台,历经八载。1987年中国高层就有搞分税制的动议:1987年10月召开的中共十三大通过的报告,极为简要地提到,要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。在1987年召开的党的十三大上就提出来了。十三大报告提出,在合理划分中央和地方财政收支范围前提下实行分税制。但是在“包”字占改革主导思想的当时,是没有条件去具体实施的。关于“分税制”改革理论与政策的研究,最早始于20世纪80年代中期的“价税财连动”改革方案。但该方案最终没有被付诸实施。90年代初,经过理论界与实务部门反复讨论,1992-1993年,在一些地方曾进行过分税制改革试点,积累了一定的经验。但“分税制”改革在上述思想、理论和实践准备之外,能够迅速出台并得以顺利实施,离不开决策层的胆识和魄力,离不开目标的明确和决策的科学。

    刘仲藜说起了这一段往事:

    当时分税制只是一种理想主义的设计。在中央经济工作会议上,政治局常委、国务院副总理姚依林提出相关设想,由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因,也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制,计划经济下是无法搞分税制的,所以遭到了几个省的强烈反对,因为这直接触及到了地方的利益,因此这次尝试没有成功。

    1990年,时任国务院总理的李鹏在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“ 八五“ 计划建议》中提出,要在“八五”期间,有计划地实施分税制。鉴于当时的状况还要不断完善财政包干制,同年,财政部提出了“分税包干”的体制方案。

    1992年年初,邓小平发表南方谈话后,社会主义市场经济登堂入室,分税制被再次提出。1992年党的十四大报告提出“要逐步实行税利分流和分税制”同年中央选择天津等九个地区进行分税制试点。

    项怀诚说:“1992年召开的中共十四大是标志性的。从改革的角度来说,在这次大会上,以小平同志提出的社会主义市场经济的概念,江泽民同志阐述了我们国家体制改革的目标、模式,第一次在党的代表大会的文件中正式写入社会主义市场经济的理论。党代会审议通过了这个政治报告之后,市场经济的改革方向实际成为中国共产党人的共同意志。今天我们讲社会主义市场经济已经是天天挂在嘴上,但是当时提出市场经济改革,却是有划时代意义的。”

    项怀诚回忆说,1993年5 月,中央成立了十四届三中全会的文件起草小组,第一次会议是5 月30日,江泽民同志到小组作了关于十条意见的报告。江泽民同志讲了十个问题,十四届三中全会文件的最后形成,就是这十个问题,其中只有一点调整。1994年财政体制改革,是当时宏观经济体制改革总体规划中间的一个部分。1993年十四届三中全会决议里,对财政改革提出的要求有三点:第一,在中央政府和地方政府之间实行分税制,用分税制的办法解决中央和地方之间的财力分配关系;第二,改革工商税制;第三,逐步实行复式预算。

    1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法,一个多月后,分税制改革的第一个方案出台。为了说服各省,朱镕基在随后的两个多月里,奔波于全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协,但是,实行全国统一分税制改革的大原则,始终没有动摇。这个过程,后来被称为南“征”北“战”十七省的“地方谈判”。

    正如朱镕基1993年7月所说,“这是一个长治久安的基础,是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础,目前存在的困难可以得到缓解,甚至于基本解决,大好形势就可以继续发展,经济发展速度还可以保持在一个较高的水平之上。”

    江泽民同志在讲话中说:“实行分税制,合理划分中央和地方的事权,合理确定中央和地方的手指比例,目的是理顺经济关系,使经济活动规范化……,财税体制和金融体制改革,是发展社会主义市场经济的要求,既符合国际上的通常做法,也考虑了中国的特点和具体情况,这样做,有利于发挥中央和地方两个积极性,……在处理中央和地方的关系时,中央要考虑地方的困难,地方要树立全局观念,全局照顾局部,局部服从全局。”

    分税制改革被正式写进《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 》。税制改革是这十个问题里的第四部分第18条。可见,在分税制改革的历程上,十四届三中全会起了“一锤定音”的决定性作用。

     以“分税制”为核心的基础财政制度框架建立以“分税制”为核心的基础财政制度框架建立改革顺序的理性选择

    要加快国民经济市场化进程。继续发展各类市场,着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场,完善生产要素价格形成机制。改革流通体制,健全市场规则,加强市场管理,清除市场障碍,打破地区封锁、部门垄断,尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系,进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。

    在财税改革方面,设计者们审时度势,充分考虑到当时的条件和利益矛盾冲突,指出改革的主要目标是建立一个坚实、稳定的财政收入基础,在改革的顺序上作出了理性的选择。

    第一,财政改革:先税制和财政收入分配,再财政支出的结构与管理。当时的情况是,财经秩序混乱,地方政府减税竞争,“两个比重”(全国财政收入占GDP的比重,中央财政收入占全国财政收入的比重。——编者注)下滑。如果不首先解决税制、税收征管和中央地方分配关系问题,就无法提高“两个比重”,极不利于驾驭当时的通胀形势,社会主义市场经济的基本框架也无从确立。因此,税制、税收征管以及分税制改革是最为迫切需要解决的问题,而财政支出结构与管理问题,包括预算外资金问题,当时基本没有触动,在几年之后才成为改革的重要内容。

    第二,税制改革:先流转税改革,再所得税改革。把流转税改革作为第一顺序有几重考虑,其中最重要的原因是从保证财政收入的角度考虑的。流转税税基较宽,下力气改革流转税,可以使财政收入更为牢靠。随后十几年来财政收入的健康快速增长也有力地证明了这一点。

    此外,当时十分复杂的产品税是与计划经济固定价格配套设立的,已经不能适应价格放开的局面,市场定价要求中性、一致化的流转税。总之,不改革原有的流转税,会阻碍市场的形成,而且无法保证财政收入。相对而言,所得税改革的难度较大,需要财务会计制度改革先行(1993年进行了财务会计制度改革),以使成本真实化、所得税税基一致化。同时,所得税的征管难度较大,因此,宜列为第二顺序。企业所得税当时只是分别合并了内资企业所得税和外资企业所得税,而把内外并轨和打破按隶属关系划分收入归属作为未尽事宜,留待以后改革再予以完成。

    增值税具有流转税的形式,但实际上是对要素收入课税。选择以增值税作为主体税种的原因,主要是增值税具有税基广泛、避免重复征收、相互交叉稽核和征管相对简便等优点,有利于公平税负,稳定财政收入。改革之后,增值税也的确成为最重要的财政收入来源,1994年约占当年税收收入的45%,2006年约占当年税收收入的37%。在增值税的改革上,当时也有“转型扩围”的考虑,即增值税由生产型转为消费型,扩大征收范围。但消费型增值税相对复杂,当时宏观经济又面临着通货膨胀的压力,因此最终选择了生产型增值税的模式。增值税的征收范围扩大到全部服务业以及与营业税的合并,也会增加改革难度,为了确保改革的成功,当时也没有进行。

    改革的内容

     朱镕基讲话回首看来,中国经济体制改革是整体推进和重点突破相结合、波浪式前进的,财税改革采取了财政、税收、外汇、投资等领域相结合的“整体推进式”改革,在所有制、结构组织框架建立和社会形态的转变等方面采取了逐步试验的渐进办法。

    1.改革的主旋律:“统一税制”

    1994年的分税制改革的一个重要原则,是“根据事权与财权相结合的原则”,先分事权再分税。但实际是事权划分先不动,中央与地方政府的事权基本上延续过去《宪法》及其他法律的规定。中央与地方的收入划分不是跟着事权走,而是遵循市场经济国家的一般做法;即维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央,中央收入占全国财政收入的大头。

    这样,相对稳定的中央地方收入分配关系确定后,地方的自有财力与其支出责任之间的差距很大。为了解决这种不对应问题,我们当时采取了“保基数”办法,相应调整了政府间转移支付数量和形式,着重建立了中央对地方的税收返还制度。随着财政收入的快速增长,基数部分在地方财政收入中所占的比重越来越低。从1995年起,借鉴国际经验实行过渡期转移支付办法,即后来的一般性转移支付。

    分税制的实施取得了良好的运行效果,其突出表现,一是初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制框架,为新体制下政府实施宏观调控奠定了制度基础;二是建立了财政增收机制,基本实现了财政收入的规范化和制度化,“两个比重”逐年提高,中央的宏观调控能力得到了增强。新体制还推动了统一市场的形成,地区封锁和割据问题得到了缓解,同时促进了经济结构的调整与优化。

    1994年的税制改革将“统一税制”作为主旋律,建立了以增值税为核心的新的流转税制;同时辅之以消费税和资源税,以达到引导消费行为、纠正过低的资源价格、保护环境等目的。分别统一了内资和外资企业所得税制,取消了“两项基金”(指“能源交通基金”和“预算调节基金”),统一了“内外有别”的个人所得税制,并对其他一些税种进行了改革。在公平企业税负的基础上,进一步规范了国家与企业的分配关系,规范了政府的分配行为,这也有力地促进了现代企业制度的建立。

    在基本形成了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基础框架后,我们也进行了改革开放后第一次成功地利用经济手段完成的宏观调控。1993年6月,中央决定通过实行适度从紧的财政政策和货币政策,对当时出现的经济过热现象进行治理整顿。

    这次财政政策发挥作用的本质,来自1994年财税改革的内在机制:改革带来了财政收入的大幅增长,同时严格控制支出增长,财政赤字没有扩大,体现了财政上的从紧控制;税制的统一特别是增值税主体地位的确定,有效地堵住了减免税的漏洞;中央与地方税务机构分设,强化了税收征管;等等。

    2.“分税制”和“税制”同步改革。

    我国的税制实际上可以分为三块:工商税制、农业税制和关税税制, 其中, 核心的一块是工商税制。要实行“分税制”,就必须全面改革我国的工商税制。因为“分税制”要求按照事权与财权相结合的原则,按税种划分中央与地方的收入。原有税制无法做到这一点。我国的工商税收的收入占整个税收收入的90% 以上。涉及工商业、交通运输和服务业等各大行业。在工商税制中,主要存在三个问题:

    一是税制不够简化,税种设置不符合市场经济“税收中性”为基础的基本原则。当时,工商税的税种多达32个,税种设置和市场经济的要求也不符。如集市交易税、牲畜交易税、奖金和工资调节税等。

    二是作为主体税种的产品税严重扭曲市场资源配置效率。产品税要求有详细的税目税率表, 但要正确认定产品的适用税目和税率是不容易的。比如,新产品的适用税目税率是需要税务机关认定的,但税目税率表的更新速度远跟不上产品的更新速度。因此,需要根据税目税率表比照执行,往往不尽合理。而且,产品税存在重复课税问题,产品税实行按产品交易价格全额征税。因此,同样一种最终产品,采取专业协作生产方式的企业,税负重;实行“全能式”生产方式的企业,税负轻。客观上鼓励了“大而全”、“小而全”的企业形式,不利于专业化分工,不利于效率的提高。因此,决定把“产品税”改为“增值税”。增值税只对产品交易价格的增值额征税,显然符合税收中性原则。

    三是原有税收制度的法律制度不健全。原有的很多税种都没有规范的法律制度作为依据,有的税种还只是暂行办法。如个人所得税,严重影响税收的严肃性和权威性。在企业所得税方面,按经济性质分设的所得税税种使得产品之间、企业之间、地区之间的公平竞争成为不可能。

    针对这些问题,对原有工商税制进行了根本性的制度重新安排。新税制将原有的32 个税种,该废除的废除、该合并的合并,同时开设了一些新税种。改革以后,简化为18个税种。后来,在宏观税负基本不变的前提下,实践中根据具体情况又有某些小的调整。现在看来,税种还是偏多了些。现行税收制度尽管还存在许多需要完善的地方,但基本上是和市场经济体制相适应的。税收制度的重新安排为分税制改革的成功创造了重要的前提条件。“分税制”要求:一些税种归中央,一些税种归地方,另一些税种则由中央和地方共享。在划分税种的同时,分设中央和地方两套税务机构,分别征收。

    3.“分税制”的机制。

    分税制实际上就是中央与地方之间财权划分的制度安排。财政体制的变化对地方的影响很大。分税制实行以前的40年中,我国的财政体制很不稳定, 方式繁多,且经常变化,长的不过四五年,短的仅一年。那种体制的实际结果是:造成地方政府在编制预算时出现“一年之计在于争”的局面。即地方政府要与中央政府“争”尽可能大的支出“基数”,尽可能小的收入“基数”。地方政府自身的努力程度反而成为影响地方财政状况的次要因素。“重分配、轻生产”的制度安排,必然导致“越包越瘦”的局面。最少的年份全国财政收入仅增收100多亿元,其中中央财政增收五六十亿元。1978年财政收入占GDP 的比重为31.2%,到1993 年下降到11.2% ,平均每年下降一个多百分点。 

    分税制改革前,财政部曾组团到南斯拉夫考察,发现南斯拉夫的财政收入仅占GDP 的11%,第二年南斯拉夫就解体了。国情虽然不一样,但给我们一个启示:国家的财力和中央政府的财力对于一个国家的政治稳定有重要影响。

    分税制能够稳定的原因是正确处理了其中三个重要的制约因素。

    一是从国情出发合理选择分税制实行的“基期年”,即以哪一年的数据作为中央与地方之间收支划分的参照。分税制根据基期年的财政收支来核定中央从地方净上划的收入数额,并以此作为中央对地方的税收返还基数。可见,基期年的选择对中央和地方的利益影响极大。按照常规,一般采用制定改革方案上一年的决算数。因为,这是一个不可改变的恒数。在1993年9月开始广泛征求地方意见时,地方同时要求以1993年即当年的收入数为基数。对此,当时争论很大,最后中央决定以1993年为基期年。1993年9月各地方已经知道了分税制的机制。但到年底还有多少财政收入,还有很多不确定因素。这就是说新体制的实行是建立在“不确定”的基础之上的。由于基期年的收入高对地方有利,因此1993年地方财政收入的增长是历史罕见的。1993年10月地方收入比上年同期增长56.7%,11月为53.4%,12月为36.8% 。全年增长24.2% ,增收866 亿元。按照分税制的制度设计,增收部分就成了地方的收入。中央从大局出发,考虑体制转换的平稳过渡,毅然下决心以1993年为基期年。后来的事实表明,这一颇有胆识的选择是完全正确的。

    二是确定共享税的分成比例。分税制改革的一条重要原则是保留原体制的“利益”,通过“增量”的重新分配再逐步调整,减少改革的阻力。按照这一原则确定了共享税的分成比例,如增值税,中央得75%,地方得25%;资源税按资源品种进行划分,大部分归地方所有。从地区公平竞争的角度看,中央与地方的“共享”比例应该全国统一。中央当时指示的原则有两条:一是增量分配时中央要得大头;二是共享税的增长要调动两个积极性。在设计中考虑到我国的实际情况,1994年以后实行的“增量共享”办法,采取中央对地方的税收返还额在1993年的基数上逐年递增的办法。递增率按各地增值税和消费税增长率的1:0.3的系数确定。这就是说,增值税和消费税每增长1% ,中央对地方的税收返还额增长0.3%。按照这个比例,中央在税收增量分配中总是占多数。数学上很容易计算出来,在共享税中,中央可得52.5%,地方可得47.5%。

    三是确定中央与地方之间的转移支付。为了改革的平稳过渡, 基本上保留了原体制的地方上解和中央补助办法。原实行递增上解、定额上解的地方,仍按原规定执行:原实行总额分成和原分税制试点地区,以1993年的上解数为基数,从1994年起以4%的递增率递增上解。1995年起,实行递增上解的地方一律改为以1994年的实际上解数为定额进行定额上解。中央对地方的转移支付则采用按影响因素计算的“标准收支法”,分别计算各地的标准收入、标准支出, 不足部分由中央补助。目的是建立起有中国特色的、规范的、相对比较透明的中央对地方的转移支付制度。

    三、“分税制”改革的成果与历史功绩

    分税制改革是党的十四大确立建设社会主义市场经济体制宏伟战略以后诸项重大改革中的一项,从实施效果看,尽管这项制度仍有完善之处,但其成功是不言而喻的。

    (一)改革的直接结果

    从改革的直接结果来看,“分税制”改革至少取得两项成果:

    第一,“两个比重”迅速提高。分税制实施的当年,财政收入就得到大幅提高,达到4349 亿元,比上年增长24. 8%。其中各月比去年同期分别增长8%、9. 6%、23. 5%、33. 7%、36. 1%、39. 9%、16. 7%、3.2%、15. 1%、15. 2%、24. 9%、24. 6%。从1993年开始到2002 年,财政收入每年增长额先后上了1000亿元、1500 亿元、2 000 亿元、2500 亿元、3000亿元五个台阶,步入了中国财政收入稳定增长轨道。财政收入占GDP比重不断提高,1994年为11.2%,1995年为10.7%,1996年为10.9%,1997年为11.6%,1998年为12.6%,1999年为13.9%,2000年为15%,2001年为17.1%,2002年为18.5%。中央财政收入占全部财政收入的比重也有较大提高,2002年达到了54.93%。中央财政收入比重反映了财政集中的程度,随着中央财政收入占财政收入比重的提高,中央在处理宏观经济问题时掌握了主动权。

    经过三年的时间,1996年,国民经济成功实现了“软着陆”,当年国内生产总值增长9.6%,物价指数比上年增长6.1%,形成了“高增长,低通胀”的良好局面。

     中国共产党第十八次全国代表大会中国共产党第十八次全国代表大会第二,地方积极性得到发挥。与财政收入的高速增长相对应,地方财力也保持了较高的增长态势。收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2002年的8523.9亿元,大体上翻了两番。分税制财政体制改革后,地方财力增长速度大大提高,有力地保障了地方经济发展,人民生活水平有了大幅度提高。中央财力扩大后,集中力量解决各地亟需解决的问题,得到地方政府的高度赞赏,中央与地方的关系更协调了。例如,1999年开始的对行政事业单位调高工资问题,开始时除沿海7省市外,对其他省(区)由中央财政分别给予20% - 80%不同程度的转移支付。2002年,已改变为除沿海七省市和辽宁、山东的四个市(补助40%) 之外,中西部地区增加工资的财政增支部分全部由中央财政负担。在社会保障方面,2001年中央财政为城镇居民最低生活保障线提供了23亿元资金,2002年为46亿元,2003年预算已达到92亿元。每年按翻番的速度增长,解决了2400多万人的吃饭问题,对社会稳定起了重要的支撑作用。在文化教育方面,1999年- 2003年中央财政的教育支出占中央财政本级支出的比重每年增长1个百分点。目前,教育经费占GDP的比重已经突破3%。同时,中央政府的科技投入也大幅增加,为科教兴国的国策提供了财力保障。

    (二)改革的历史功绩

    从我国建立中国特色的社会主义市场经济体制的宏观目标来看,“分税制”改革功不可没。

    第一,初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制框架,为新体制下政府实施宏观调控奠定了制度基础

    分税制改革调整了中央政府和地方政府的财政收入分配方式,划分了中央与地方的财权,按照税种统一界定了中央税、地方税、中央与地方共享税。这样的制度安排降低了制度交易成本和中央政府的监督成本,并形成中央、地方征税的双重激励,增强了中央宏观调控能力和地方发展经济的努力,提高了整体制度效率。可见,分税制弥补了财政包干体制的缺点,是符合市场经济体制要求的财政体制。同时,分税制改革使得国家税收快速增长、国家财力迅速充实,为其他领域的改革提供物质支持,支付改革成本,是社会主义市场经济体制改革的坚实后盾。

    在基本形成了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基础框架后,我国也进行了改革开放后第一次成功的利用经济手段完成的宏观调控:1993年6月中央决定通过实行适度从紧财政政策和货币政策,对当时出现的经济过热现象进行治理整顿。实质上,这次财政政策发挥作用的本质来自于1994年财税改革的内在机制:改革带来了财政收入的大幅增长,同时严格控制支出增长,财政赤字没能扩大,体现了财政上的从紧控制;税制的统一,特别是增值税主体地位的确定,有效地堵住了减免税的漏洞;中央与地方税务机构分设,强化了税收征管,等等。经过3年的时间,1996年国民经济成功实现了“软着陆”,1996年国内生产总值增长9.6%,物价指数比上年增长6.1%,形成了“高增长,低通胀”的良好局面。

    “两个比重”逐年提高,中央的宏观调控能力得到了增强。新体制还推动了统一市场的形成,地区封锁和割据问题得到了缓解,同时促进了经济结构的调整与优化。

    将“统一税制”作为主旋律,建立了以增值税为核心的新的流转税制,同时辅之以消费税和资源税,以实现引导消费行为、纠正过低的资源价格、保护环境等目的。分别统一了内资和外资企业所得税制,取消了“两项基金”,统一了内外有别的个人所得税制,并对其他一些税种进行了改革。在公平企业税负的基础上,进一步规范了国家与企业的分配关系,规范了政府的分配行为,这也有力地促进了现代企业制度的建立。

    第二,建立起了稳定的财政收入增长的机制,基本实现了财政收入的规范化和制度化

    建国以来,我国财政体制存在一个很大的弊端,就是变化太多,三年一变,两年一变,甚至一年一变,这样一种长期动荡的两级政府之间的分配关系,形成了上下互不信任。财政分配关系变动太多,也不利于地方政府制定规划。每次变化,尽管中央政府一片好心,地方政府总觉得是在计算他们。长此以往,不免影响中央和地方的关系。

    分税制改革之后的财政体制,已经稳定至今,非常不容易。现在地方同志说到分税制时,大多数是肯定的,没有从根本上推倒分税制,另起炉灶的意见。个别同志把一些宏观经济中的问题都归罪于分税制,说“分税制掏空了地方财政”,说“房价过高也是分税制改革造成的”,是没有根据的。地方政府中的意见,主要集中在中央政府集中财力太多了一些,希望多给他们留一点。

    第三,为建立和完善转移支付制度提供基本条件,奠定了建立公共财政框架的基础

    我国现行的财政转移支付制度是随着分税制改革而建立的,分税制改革为建立和完善转移支付制度提供了基本条件。我国是一个幅员辽阔的国家。地区之间的不平衡,归根到底是经济发展不平衡造成的。同时也是自然条件、资源秉赋、发展历史等多种原因在漫长的历史中逐步形成的。当时,还不具备提出公共财政的概念,作为公共财政的一个准备,我们正式确定了转移支付的方向。严格地说,只提出了纵向转移支付的概念。最近19个省市支援汶川等地震灾区恢复重建,从财政学的角度来说,是横向转移支付的一个尝试,它在中国财政发展史上应当是具有划时代意义的。

    首先,分税制改革有效提高了中央财政收入的比重,在中央财力得到有效提高的基础上,扩展了中央财政转移支付的空间,尤其是对西部大开发、东北等老工业基地、老少边穷地区的发展提供了切实的保障。

    其次,随着分税制改革启动,我国于1995年建立了针对地方财力薄弱地区实施的一般性转移支付制度。其宗旨是,按照规范和公正的原则,使财政困难的地区得到更多的转移支付资金。

    再次,2002年的所得税收入分享改革建立了一般性转移支付总量增长机制,要求中央将因这项改革而增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付,也就是说,随着所得税收入的不断增长,一般性转移支付规模会越来越大,对转移支付制度进一步完善提供了保证。

    最后,分税制改革使专项转移支付得到不断完善,也为转移支付制度的健全提供了条件,例如为配合农村税费改革,实施了一系列的专项转移支付,包括“农村中小学现代远程教育工程”专项资金、“科技富民强县专项行动计划”专项资金、“村村通工程”专项资金、“送书下乡工程”专项资金等等。

    分税制改革以前,我国的财政情况是弱干强支,中央财政靠地方财政上解收入过日子,想对欠发达地区多给一点补助,想解决实际上存在的横向不平衡,心有余而力不足。实行分税制,适当地集中财力以后,可能性、必要性具备了。1994年改革时在财政分配中正式引进了转移支付这个国际上通行的概念。

    从1994年到1998年,当时已经有近5年的时间,财政收入的稳定增长的机制已经初步形成。财政改革要继续深化的话,就要做一个战略转移,从1998年开始,财政的改革重点转移到财政支出。

    财政支出的改革也有方方面面,最主要的财政支出改革主要是这么几个方面,比如说部门预算、政府采购、转移支付、国库集中支付等等。这些财政支出制度的改革,对中国财税改革意义非常大。

    而转移支付制度,这本来是世界各国通行的一种制度。每个国家,特别像中国这样幅员辽阔的国家,地区之间经济发展不平衡,有发达地区,有欠发达地区。根据公共财政的原理,财政支出大体上要实行均等化,对于欠发达地区来说,就要靠中央财政的转移支付。从这个意义上说,中国的财政制度,应当相对集中,中央财政掌握的财力要大一些,以便把中央的一部分财力转移给相对比较穷的地方。现在全国财政收入的52%归中央政府,但中央政府不是花52%的钱,中央政府只花18%到20%的钱。中央财政支出只占了20%。那52%和20%之间的差,这几十个百分点都由转移支付转移到地方。百姓知道。

    这种财政支出的改革,指导思想就是要建立起公共财政的框架。中国已经走过了建设财政的时期,进入到公共财政时期。

    据项怀诚《“分税制”改革的回顾与展望》;项怀诚《财税改革:回顾与展望》;刘仲藜《分税制改革抓住了历史机遇》;楼继伟《破旧立新分税制》;楼继伟《中国三十年财税改革的回顾与展望》;王丙乾《我国分税制决策背景历史回放》;闫坤《财税改革的渐进之路》等文改编。

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