国企改革的路径、症结和出路

制作团队:中国改革信息库

2014-5-8 第4

国企改革的路径、症结和出路

导读 国有企业改革是经济体制变革的重点。自从1978年十一届三中全会启动中国的改革开放,国企改革一直处于这股历史潮流的风口浪尖。35年来,国企业革取得举世公认的成就。但随着市场经济的深入发展,上一轮的改革效应正在逐渐消减,一些体制机制性矛盾也暴露出来。十八届三中全会拉开全面深化改革的序幕,国企改革仍首当其冲。若要使国企改革达到预期的目的,对其路径的回顾、焦点和症结的探索,自然是一件十分必要的工作。鉴此,本期特制作这样一个专题。[评论]

一、国企改革的历史回顾

(一)从国有国营到放权让利(1978年—1984年)

1978年12月,十一届三中全会明确提出要让企业有更多的经营管理自主权,并以放权让利为重点,开始调整国家和企业的责权利关系,解决政企不分、以政代企问题。

1979年7月《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》。

1983年4月24日,国务院颁布《关于国营企业利改税试行办法》。

1984年5月,国务院颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。

在扩权的同时,国家还以两步利改税政策对国家与国企的分配关系进行了调整。

所谓利改税,就是将国企上交利润改为缴纳所得税,是国家参与国营企业纯收入分配制度的一种改革。在试点的基础上,于1983年6月1日推行第一步利改税。

“放权让利”的施行期从1978 年10 月至1984 年10 月,时间跨越6 年左右。期间,1983 年国企向政府上缴利润由利润所得税代替,即“利改税”。这一系列改革赋予企业的经营自主权,增强了企业活力,但由于税率过高(达到55%),好多企业交不上税,“利改税”政策到1986年底便无法继续实行,“利改税”政策没有达到预期的改革目的。

(二)承包制下的政企分开和两权分离(1984年—1992年)

1984年10月,十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》,进一步明确国企改革的目标:使企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者,和具有一定权利和义务的法人。于是“两权分离”,即国家所有权与企业经营权分离,成为国企改革的关键词。

此期改革的特点是,在理论上认识到企业所有权和经营权是可以分开的,在保持国家所有权的前提下,可以将经营权下放给企业。正是沿着这种思路,开始探索多种形式的经营责任制。其间,以首钢为代表的承包经营责任制被大多数企业认同。于是,1986 年12 月国务院发出通知,在全国范围推选国企承包经营责任制,即通常说的“承包制”。

然而,国企经营承包制推行数年,效果并不理想。其最大缺陷是,企业有激励却缺乏约束,即所谓的“包盈不包亏”。所有权和经营权虽然分离了,但所有者缺位,所有权不能约束经营权,造成经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益,大量出现“内部人控制”现象,进而造成国有资产随着承包周期变化而不断流失。

国企改革

(三)现代企业制度与“抓大放小”(1993年—2002年)

1993年11月,十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出国企改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,并要求企业拥有法人财产权,这是对两权分离理论的进一步发展。

从1994年开始,国务院选择100家企业进行建立现代企业制度试点,加上地方选择的试点企业,中央和地方共选择了2500多家企业,按照现代企业制度的要求进行试点。

1995年9月,十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济,抓好大的,放活小的,即“抓大放小”。

1997年党的十五大提出,探索公有制的多种实现形式,从战略上调整国有经济布局和结构,对国有经济实施战略性改组,提出要用三年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到2000年大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。

1999年十五届四中全会提出的国企改革十年目标是:适应经济体制与经济增长方式两个根本转变和扩大对外开放的要求,基本完成战略性调整和改组,形成比较合理的国有经济布局和结构,建立比较完善的现代企业制度,经济效益明显提高,科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强,使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。

在此轮改革中,公有制概念发生重大变化。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有经济和集体经济成分,将这些公有经济成分纳入公有制经济,有助于更加大胆地探索公有制经济的实现形式,推动国企改革向纵深发展。

但在具体施行过程中,虽然通过数千万国企职工下岗和剥离数万亿不良资产而达到国企“减负”,从而结束三分之二以上国企亏损的尴尬局面,但盈利后的国企却13年不向财政上缴利润的自营自利行为,受到了国人的垢病。特别是,在“改制”过程中,一些经营者通过种种不正常手段低偿甚至无偿“买断”国企,导致国有资产大量流失,其社会反响尤其强烈。因其如此,2004年出现的否定国企改革的“郎咸平旋风”绝非空穴来风。

二、国企改革的焦点是产权问题

回顾国企改革35年的历史,其轨迹是一步步逼近产权问题,产权成为国企改革的焦点和难点。然而,国企的产权问题至为敏感,一当触动便引起各方面的激烈争论。

1988年,经济学家刘诗白发表一系列有关国企产权改革的学术论文,从理论上阐述市场主体必须是产权主体,提倡构建产权明晰和产权主体多元化的股份公司制。由此引发一场大争论。问题的焦点就是制度创新是否首先要进行产权改革,有人认为搞产权改革就是搞私有化。1993年7月,经济学家周叔莲在《关于国有企业产权的两个问题》一文中提出所有制不是目的,而是手段,掀动经济理论界的“手段论”和“目的论”的论争。

1986年9月,厉以宁在《人民日报》发表《我国所有制改革的设想》一文,从理论上详细讨论了我国改革以后的所有制体系以及股份制构造。从1992年起,厉以宁主持起草《证券法》,起草工作历时6年多,最终于1998年在全国人大常委会审议通过。

在国企股份制改革之路上,股市出现一些“非常”现象,由此引发2001年的股市大辩论。2001年1月,吴敬琏发表著名的“中国的股市很像一个赌场”的文章。一些经济学者和证券界人士则表达不同看法,各类媒体也纷纷介入,使得辩论日趋深化。

在经营权主导改革和产权主导改革的讨论中,引领了国企股份制改革,推动了所有制改革,对中国经济和社会的改革与发展具有全面、深刻、广泛而深远的影响。

1995年,诸城改革引起全国关注。1995年第6期的《改革》杂志除了刊登吴敬琏等人的《放开放活小型国有企业》的文章外,同期也刊登了陈国恒、王金梁的《对“诸城经验”的几点质疑》。

1995年6月,《中国企业报》总编李锦蹲在胜利油田调研58天,提出“资本经营论”,认为国企产权可以流动与配置,论文为21家报刊在头条刊发,引发国企资本经营潮。

随后,一起被外界称为“北大交火事件”的争论发生。争论的双方是同在北大供职的林毅夫和张维迎。林毅夫认为,国企产权归属是清楚的,其改革的起点应在于“剥离其战略性政策负担和社会性政策负担”。而张维迎则认为,国企改革的出路是民营化。

1998年,三分之二以上国企亏损,国企改革因此被视称“最难啃的骨头”。同年,第一例MBO(管理层收购)事件在沈阳发生,一股“卖”国企之风继“陈卖光”事件之后再起风潮。一场关于国企改革是否“一卖了之” 的争论再次展开。争论延续到2004年,伴随“顾雏军”事件的发生,“郎旋风”的刮起,一股否定国企改革的风潮蔚为壮观。

三、关于国企改革方向的争议

山钢敌意收购日钢 国进民退愈演愈烈山钢敌意收购日钢 国进民退愈演愈烈

老资格经济学家刘国光2012年3月15日在《人民论坛》发表的《不坚持社会主义方向的改革同样是死路一条》一文指出:不能简单重复“不改革就是死路一条”,而应强调不坚持社会主义方向的改革是死路一条。要坚持公有制为主体,毫不动摇地发展公私两种经济;要延缓“公”降“私”升的速度和程度,阻止化公为私的所有制结构转换过程,坚决制止借反垄断来瓜分国企的浪潮。他坚持这一观点的理由是:30多年来我国贫富差距的扩大除了与个人因素相关外,显然还与所有制结构变化以及“公”降“私”升和化公为私的过程有关。调整当前收入分配、缩小贫富差距要多方入手,但最根本的是坚持财产制度的公有制为主体,只要坚持公有制占主体地位,就可以避免两极分化。

中国社科院经济所研究员左大培认为,国企改革大致可分为两个阶段,第一阶段的改革基本上是在公有制范畴之内,进行企业经营管理模式的改变;第二阶段是1996 年之后,改革变成了“私有化运动”。对第二个阶段他持否定态度。他认为,对于我们国家,从文化伦理角度而言是社会低信任度的国家,这种国家只有两条路可走:要么单纯依赖私营企业而永远处于不发达的状态,要么以国有经济、国有企业带动经济发展而变为发达国家。中国需要大量国有经济,是因为中国千年以来积存的文化特征,使中国的私营企业难以摆脱家族主义的束缚,不同家族的人互不信任,私营部门无法有效地学习和开发现代化的生产技术,也无力发展私营大企业,使得技术进步和大企业的发展必须借助国有经济。

从保证公有经济或国企主体地位这一点来看,刘国光和左大培的观点基本一致。

而张维迎则认为,国企已经成为未来中国进一步成长的主要障碍,他希望在5—10 年内,将国企的比重降到10% 左右。对于中国经济的转轨,他分别从亚当•斯密和凯恩斯两种理论视角进行解读。亚当•斯密的理论认为经济增长遵循一个正循环:经济增长源自于技术进步和创新,而后者又依赖于分工(有分工才有专业化,专业化促成专心致志的研究和开发,最终才有发明创造),而分工深度由市场交易来决定,而市场规模的扩展导致分工提升,导致技术进步,进而导致经济发展,经济发展再进一步提升市场的规模。而凯恩斯理论认为,经济增长是等于消费加投资加净出口(俗称“三驾马车”),如果愿意的话也可以加政府支出。GDP 增长靠“三驾马车”,出口不行靠投资,投资不行靠消费。

对于转型、发展民企还是国企,如果用凯恩斯理论的话,不管国有企业、民营企业,只要有需求就好,在法律制度不健全的情况下,增加总需求最好的办法就是利用国有企业,金融危机后中国4 万亿经济刺激当中大量的贷款都留给了国企;从亚当•斯密角度看这些国有企业本身是没有创新动力的,因而无法真正促进财富和经济的增长。

吴敬琏一直强调要坚持政治体制和经济体制相互配合的改革,使市场发挥对资源配置和价格形成的基础性作用,消除行政部门的微观干预。他认为,现代市场经济需要法治来保障,特别是对产权的保护。应对行政垄断国企进行改革,国企应该继续“退”,而不是“进”。他认为,目前的贫富差距产生的原因有两项,一是腐败,二是垄断,这都和权力有关。我们的垄断不是自由竞争的结果,而是行政权力造成。要靠改革开放建立一个好的体制,在这样的体制基础上实现经济发展模式的转变。能不能实现发展模式的转型,取决于各方面的努力,而界定清楚政府的职能很重要。

厉以宁则认为,国企和民营企业各有制度创新的优势,二者可以合作共赢。但是他认为,目前存在的行业垄断是国企和民企共同发展创新的障碍。行业垄断是计划经济体制延续下来的做法,是阻碍国企创新的重要原因。国企只有在自主创新方面做出优异的成绩才能在国民经济发展中发挥更大的作用。他指出为什么要有国企的原因是国企有义务保证国家战略的实现。如果把这点认识好了我们对国有企业改革的发展问题就清楚了。

中国(海南)改革发展研究院院长、我国著名经济学家迟福林教授一直呼吁“国企改革应以公益性为目标”,他认为国有资本从2005年到2010年5年时间从23万亿增长到53万亿元,提高了一倍,总体上看国有资本尚未在公共产品供给方面发挥重要作用,所以在公共产品短缺时,强化公益性应该成为国有企业改革的方向之一,对此需要做出两个大的调整:一,把一部分国有资本从竞争性领域退出,重新投入到社会领域,国有资本尤其是资源性国有资本及其收益应该成为社会福利建设的重要来源;二,加大国有资本的收入分红力度,2010年国有企业累计利润接近2万亿,如果收入分红比例提高到50%左右,那么每年就有一万亿元用于社会福利建设,就能大大缓解公共产品短缺带来的各种矛盾特别是社会矛盾。

四、国企是否存在垄断?

即将实行铁路政企分开,铁路系统职工在铁道部门前拍照留念即将实行铁路政企分开,铁路系统职工在铁道部门前拍照留念

吴敬琏认为,国企存在垄断并应改革。他认为,一些很重要的部门存在着行政垄断,这是跟建立社会主义市场经济的要求不相符。针对反垄断只应反那些不好的垄断,对于好的垄断(有利于国家的垄断)则不能反的说法,他指出,这样一来,一个企业的垄断应不应反就变成无法确定的事情了。例如,中国的电信资费高得惊人,这与行政垄断直接有关。难道应该以电信企业是国企为理由把这些企业置于《反垄断法》的调节范围之外吗?

厉以宁认为,行业垄断的根源是既得利益作祟,因为要维护既得利益就要维持现状,所以结构调整难以推进。行业垄断不是市场经济的产物,而是计划经济一些作法的延续。既然我们要实行市场经济,那么这个改革就是刻不容缓。市场经济并不表示国家不发挥宏观调控的作用,也不表示在跨行业中不能起到规划和指导的作用,行业垄断阻碍了国企发展,国企很可能为行业垄断的利益而感到满足,而创新就减少了。

否认国企存在垄断的学者如中国人民大学的张宇,他用HHI 指数对饱受垄断诟病的石油、石化、电信、电力、钢铁和煤炭行业等进行衡量,得出的结论是:除电信和电力行业存在自然垄断外,其他行业都有较强的竞争性。从目前国企的行业分布上看,竞争型行业的国企占国企总数的90% 以上。国企经营绩效的改善不是来源于垄断,而是来源于国有经济的结构调整和体制创新。反垄断不是当前改革的主要任务,推动科学发展需要进一步做大做强国有企业。

杨启先指出,在特殊垄断企业,如石油、电信,从长远看,国家还是要垄断,因为它们关系国家经济安全。刘国光认为,在有关国家安全和经济命脉的战略性部门及自然垄断产业,问题的关键不在于有没有控制和垄断,而在于谁来控制和垄断。一般说来,这些特殊部门和行业,由公有制企业经营要比由私有制企业经营能更好地体现国家的战略利益和社会公众利益。他同时也指出,国有垄断企业也应改革,行政性垄断的弊病应当革除。

五、混合所有制能否别辟蹊径?

国企改革

我国国企长期缺乏活力的根本原因,是企业既无外在市场约束,对内又不负盈亏责任,产权不清,权责不明。要使国企走出困境,只有改变现有经营机制,按现代企业制度的要求,将其改造成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。但在单一国有制下,企业的资本所有权归国家,资本的各种权利和职能都以国家为主体,企业事实上是行政的附属物。这种国家直接占有、经营的国有企业,是一种特殊的“自然人”企业,因此,该所有制形式不仅难以使企业成为真正的独立法人,国家也不得不对企业承担无限责任,企业既不存在有效的外在硬预算约束,也缺乏竞争生成的内在激励机制。

正如全国人大财经委副主任委邵宁指出,国企改革的第一个问题,是要解决国有资产管理体制问题。在他看来,国资委管理太多太细,根源在体制。国资委是个出资人机构,是个行政组织改建的机构。作为行政性出资人,不适合介入企业经营。行政性的出资人在行为上应有边界,如果这个边界在思想上不清晰,越位的话,必然造成行政干预。

中国政法大学资产研究中心主任刘纪鹏认为,国资委集出资人和监管者于一身,承担国企战略布局规划者、国资预算监管者、运营公司管理者、国资安全维护者等多项职能,但国资委只能是监管者,应该把国资委跟国资系统明确分开,把出资人功能分到资本经营公司中去。过去国资委一身多任,又是所有者,又是监管者,最后什么都没守住。

出路何在?十八届三中全会《决定》指出,要“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”,“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。把混合所有制经济提到我国基本经济制度的重要实现形式的高度,是经济制度理论上的重要突破。可以认为,混合所有制为国有企业顺利转制提供了有利的契机。

中国(海南)改革发展研究院2014年改革研究报告《市场决定—十八届三中全会后的改革大考》中提出:“从改革实践看,积极发展混合所有制经济是具有方向性的改革;是深化国企改革、国有资本战略性调整的大方向;是非国有资本参与国企改革的大方向;是各类资本平等竞争的大方向、就是说,发展混合所有制经济师深化经济体制改革的客观要求;是发挥市场决定性作用的重大任务。未来5—10年,发挥市场的决定性作用,要以混合所有制经济为重要着力点,为经济公平持续发展提供不竭动力。”

同时,《市场决定》还提出20年前提出混合所有制主要在于为国有企业改革解困。混合所有制初步解决了传统公有制与市场经济兼容的历史困境。因为把发展混合所有制作为改革方向,才得以确立‘公司制+股份制’的改革路径,才有条件实现国有企业改革的历史性突破,同时对实行“抓大放小”的改革提供了条件。”

至于混合所有制如何推进?《市场决定》提出“混合所有制重在寻求基本经济制度实现形式。要打破各种形式的行政垄断,激发非公有制经济的活力和创造力。”此外,中国建材集团董事长宋志平认为,只要有不同的经济成份,就可以叫做混合所有制,不必以50%为界。以前之所以搞股份制,目的就是想脱掉国企的帽子,脱掉行政化,让企业市场化,解放生产力。好不容易弄个股份制,又走回头路,来个国有控股。这次既然搞混合所有制,就要有突破,不能再走以前的弯路 。中国机械工业集团公司董事长任洪斌认为,“搞混合所有制不那么简单,人家参与进来,首先要问有多少回报,百分之十几,两位数的回报,大家都积极踊跃。机械行业的利润在我们央企还算高的,但也只有4%的平均利润,谁愿进来?”显然,搞混合所有制面临两难:利润高的领域,人家抢着混合;而利润不高的领域,则无人问津。

面对以上问题,一个解决问题的思路,是国资管理体制从管人管事管资产到以管资本为主的转变,依托大企业建立国有资本投资公司。邵宁认为,这是一个比较稳妥的做法。有人提出用一个中间层去把国资委屏蔽开,减少对企业的干预,但不一定能解决问题。为什么呢?因为这是有教训的。深圳市国资管理体制改革一起步就是三层结构,第一层是市国资办,第二层是市投资管理公司,第三层是国有企业,但投资管理公司上向国资办要权,下向企业收权,弄得企业意见非常大。所以第二轮改革的时候,就把中间层去掉了。

经验证明,越是重大改革,越具有双刃剑性质。混合所有制改革的好与坏,最终取决于执政党有无能力管束权力、将改革纳入良性轨道。对此,习近平总书记看得很清楚。他在今年两会参加安徽代表团审议时表示,发展混合所有制经济,基本政策已明确,关键是细则,成败也在细则。要吸取过去国企改革的教训,不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。

愿这场混合所有制改革能够健康有序地进行。

不同时期重要会议关于混合所有制经济的决定

1993年,中共十四届三中全会《决定》提出:“随着产权的流动和重组,财产混合所有的经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构”。

1997年,中共十五大报告指出,“公有制实现形式可以而且应当多样化”“要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式,有利于所有权和经营权的分离,有利于提高企业和资本的运作效率,资本主义可以用,社会主义也可以用”。

1999年,中共十五届四中全会《决定》指出,“国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济”。

2002年,中共十六大报告提出,“除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济”。

2003年,中共十六届三中全会《决定》提出,“要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。

2013年,中共十八届三中全会《决定》指出,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。

资料来源:中改院课题组根据相关文件整理。


参考文献:
1. 吴敬琏:《打破垄断 消除微观干预》,2008年2月4日《北京日报》,017版.
2. 吴敬琏:《中国经济转型的困难与出路》,载《中国改革》2008年02期.
3. “第十二届北大光华新年论坛”,厉以宁主题讲演:《经济发展方式转变和国有企业的发展战略》,2011年1月16日http://finance.sina.com.cn/hy/20110116/10019260612.shtml.
4. 迟福林:《21世纪经济报道》“国企改革应以公益性为目标” 2012年1月1日
5. 中国(海南)改革发展研究院2014年改革研究报告《市场决定—十八届三中全会后的改革大考》
6. 胡秀荣:《现阶段进一步深化国企改革争论的焦点》,载《中国民营经济与科技》2012年05期.
7. 刘国光:《正确改革国有垄断企业》,《政治经济学评论》,2010年第4期.
8. 刘国光:《人民论坛》发表的《不坚持社会主义方向的改革同样是死路一条》,2012年3月15日
9. 国企改革如何攻坚克难:http://news.hexun.com/2014-04-21/164125664.html.
10. 陈国恒、王金梁《对“诸城经验”的几点质疑》。

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