从体改机构的变迁看改革

制作团队:中国改革信息库

2014-4-8 第3

从体改机构的变迁看改革

导读 十八届三中全会提出设立的两个新机构——“国家安全委员会”、“全面深化改革领导小组”,备受各界瞩目。事实上,一直有人提议设立这样一个深化改革的高层次领导协调机构,而其因缘,则与对“体改委”的深刻记忆有关。
    从“体改委”到“深改组”,中国改革又站上一个新起点,步入一个新轨道,闯进一个新境地。然而,在这大圈的背后,却有许多少为人知的故事……
[评论]
    [注] 体改委有关人员名单、机构变革时间均参考自《国家体改委重要文件资料汇编(上)》

一、从“体改办”到“体改委”

1978年12月的中共十一届三中全会确定了改革开放的总方针,但具体怎么做,谁心里都没底,只能“摸着石头过河”。这种背景下,1980年5月,脱胎于国务院财经委经济体制改革小组 的“国务院体制改革办公室”应运而生。当时中央之所以设立国务院体改办,就是希望超越部门利益,从全局出发设计改革方案、协调各方利益。

国家经济体制改革委员会国家经济体制改革委员会进入1980年代中期,改革的重心由农村转向城市,不仅部门间的利益冲突日趋明显,计划体制对改革的阻碍也趋于尖锐。改革的现实动力来自哪里?原来那套长期按计划体制运作的职能部门如何能自发改革?国务院体改办也嫌权威不足,难担重任,改革亟需一个稳定的权威机构来推动实施。唯一的出路,就是在旧体制之外,创建一个既了解部委和地方情况,又与它们没有利益关系,同时又拥有至高地位的新机构。能够满足这些条件的绝佳设计,就是由国务院总理亲自兼任主任的国家体改委。

国家体改委不仅由国务院总理兼任主任,其他五位副主任也是来历非凡:他们分别是:国务院副总理、国家机械工业委员会主任薄一波,国务院秘书长、原国务院体改办主任杜星垣,原六机部部长安志文,原国家机械委副主任、曾任陈云秘书的周太和,原国家科委副主任童大林。此外,还任命薛暮桥、马洪为顾问,廖季立、陶力、董峰、詹武、李岩、宋一峰等为体改委委员。稍加留意,便能发现:他们不仅是老革命,而且还参与了计划体制的建立和实施,其背景涉及国民经济各个方面。在当时,找到比他们更合适的人几乎不可能。30年后,安志文的一句话,代表了他们的历程:“我一生做两件事,第一个是老老实实地学习计划经济,第二个是老老实实地学习改变计划经济。解铃还需系铃人啊,这是天命!

刚成立的体改委有一室四组:总体规划组负责人是杨启先、农合;协调组负责人是宋一峰、靳耀南、吴佩纶、邢幼青;调研组负责人是傅丰祥;理论研究组负责人空缺。到了1982年12月,机构调整成一室七组,总体规划组组长杨启先、农合;生产体制组组长翟乃文;流通体制组组长王桂五;分配体制组组长傅丰祥;综合试点组组长吴佩纶;调查研究组负责人傅丰祥(任职至1983年11月),1983年11月后接任他的是高尚全;理论研究和科教组负责人空缺。当新生的体改委运转起来,更新换代也随之开始。老一代为年轻一代铺路。1983年贺光辉(1929年生)、鲍彤(1932年生)被任命为副主任;1985年高尚全(1929年生)被任命为副主任,洪虎(1940年生)为党组成员。

体改委工作人员来自四面八方,有体改办的杨启先、徐景安;机械委的傅丰祥、高尚全;还有国家计委、建设部、商业部一些处长。随着 “文革”后大学生毕业,陆续增加一些年轻人,像石小敏、金立佐、宫著铭、郑洪庆、楼继伟、周小川、郭树清等。

1987年4月-1988年4月,体改委主任一度由政治局委员李铁映担任,之后,又回到总理兼主任的惯例。1988年由李鹏兼主任,副主任是贺光辉、高尚全、刘鸿儒、张彦宁。在1989年的体改委委员中,已经有了周小川、宫著铭、马凯这样的年轻一代。

二、“体改委”与中国改革的三次突破

上世纪80年代早中期,是中国改革的黄金时期,也是体改委的辉煌岁月。此期间,中国改革的理论出现重大突破,改革的总体设计也出现三次飞跃。

(一)十二届三中全会确立商品经济

十二届三中全会——有计划的商品经济的提出十二届三中全会——有计划的商品经济的提出在1984年10月十二届三中全会召开之前,中央成立以胡耀邦、胡启立、胡乔木、姚依林、田纪云等党和国家领导人组成的文件起草领导小组。体改委也有人参加文件起草小组。起草组内有不同意见。高尚全回忆说:“有人认为提商品经济就是搞资本主义。一度写入草稿的商品经济,被撤掉了。”7月28日,起草小组听了兼任体改委主任的国务院总理关于“社会主义经济是计划经济,又是商品经济,要把二者结合起来,充分发挥市场调节的作用”的传达。加上时任总书记胡耀邦也对所写草稿不满意,要求在重要问题上有所突破。于是,阵前换将,中共中央书记处研究室副主任林涧青及研究室的林子力、郑必坚加入起草小组。显然,中央领导人心中有数,需要“秀才”们做出既与原有意识形态接轨,又有突破的文章来,让各方接受,使改革迈出决定性一步。

起草小组在第五稿时,草稿发到各部委和各省征求意见。体改委的意见是:“在讲到过去的经济模式时,必须明确它是限制商品经济发展、排斥价值规律的。在讲到改革和建立新的模式时,应当明确提出我们的经济是社会主义商品经济,是建立在公有制基础上的有计划商品经济”。能不能把 “商品经济”写进决议,始终是争论焦点;它的取舍,事关重大。当时的国家领导人分别于8月29日和30日去玉泉山和起草小组座谈,争取在“商品经济”问题上取得突破。然而,要撼动“正统”,还是很难。

在起草组受挫的高尚全想到争取外援。他和童大林以体改研究所名义在西苑饭店召集商品经济研讨会,蒋一苇、董辅礽等20多位学者出席。与会学者达成共识:商品经济不是资本主义特有范畴,同计划经济也不对立,而是社会经济发展的一个必经阶段。他们把这些意见以理论成果形式上报。与此同时,马洪、周叔莲、张卓元等主张搞商品经济的《关于社会主义有计划商品经济的再思考》一文也同时上报。几位党内老人没有反对意见,王震还夸奖文章写得好,说不能只说老祖宗说过的话,应该有创造性。

十二大以来重要文献选编中 · 关于经济体制改革中三个问题的意见
· 中共中央关于经济体制改革的决定
9月9日,兼任体改委主任的国务院总理给中央政治局常委写了一封题目叫《关于经济体制改革中三个问题的意见》的信,其中写道:计划经济不等于指令性计划为主。指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式。社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。邓小平、陈云分别在9月11日和12日批示同意。

从政界到学界,汇聚多方面努力,最终形成后被邓小平评价为写出一本“政治经济学初稿”的《中共中央关于经济体制改革的决定》。其最大突破就是提出:社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律,是在公有制基础上的有计划的商品经济。

(二)“七五建议”让“五年计划”改变传统

1985年,中央组织讨论“七五”(1986-1990年)计划建议。制定五年计划,历来是计委的职能和计划体制的标志,而这次却由党中央先组织研究再交计委制定。从“一五”计划开始,都是计划粮多少、钢多少、钱从哪来等硬指标。而此后的五年计划,不仅讲硬件,也讲软件;不仅讲增长,也讲发展,讲改革;不仅讲建设,也讲制度。

当时兼任体改委主任的国务院总理在1985年9月18日作了一个关于制定 “七五”计划建议的说明。他说:“它是十二届三中全会关于经济体制改革决定的具体化。《建议》中没有罗列很多数字,只讲了关系经济和社会发展全局与方向的一些重要指标。着重研究发展战略和方针政策,是计划工作的一个重大转变,是这个文件的特征。

9月30日,《人民日报》发表高尚全解读七五计划建议的文章。坚持把改革放在首位,是七五计划建议的基本指导原则。七五计划是改革的计划。对于 “七五”的三项任务,他做了专论:第一,为改革创造良好的经济环境和社会环境,基本上奠定新的经济体制基础;第二,为90年代的经济发展准备必要的后续能力;第三,使人民生活继续有所改善。重要的是,从此,中国的五年计划的内涵,发生了革命性的本质变化。

(三)十三大“国家调节市场,市场引导企业”

中国共产党第十三次全国代表大会召开中国共产党第十三次全国代表大会1986年10月23日,中央书记处召开十三大决议起草组会议,希望十三大能在理论上有进一步突破。但在十天前,中国计划学会、国家计委计划经济研究中心组织的“全国宏观经济管理讨论会”对于未来宏观管理的基本框架则有不同考虑:一是资源配置职能完全交给市场,国家只辅助市场进行第二次调节;二是计划机制市场化;三是国家保留部分直接决策权,但在实施中尽量利用市场化方式。这里说的国家,其实是政府。

廖季立是国家体改委内有思想、有新意、有冲劲的人。从目前的文献看,廖季立发表于1986年12月8日的 《试论计划管理体制改革》是最早论述 “国家调控市场、市场导向企业”这一体制模式的。与后来十三大上提出的“国家调节市场,市场引导企业”,虽有 “调控”与 “调节”, “导向”与 “引导”之差,但十分接近。

1987年3月20日,高尚全在中央党校作《探索和创立有中国特色的社会主义经济体制》的报告,也讲到计划与市场结合的目标模式应该是“国家调控市场,市场引导企业”。在接下来十三大报告草稿征求意见时,高尚全于8月20日写了一份意见书 《希望在改革的理论上有新的重要突破——对十三大报告中计划与市场关系的一点意见》,提出:一、计划调节和市场调节都是一种手段和方法,并不是社会制度的属性;二、用国家经济合同逐步替代指令性计划;三、从实物性计划向政策性计划转变是经济发展和改革的需要。高尚全的意见书在体改委20号《快报》发表后,中央领导人在8月30日批示: “内中提到的要把指令性计划改为合同制,在报告中可提出来。”高尚全说: “提出按等价交换的原则,签订经济合同,替代指令性计划,是一个重大突破。”

经过反复讨论,理论创新呼之欲出。1987年10月召开的“十三大”,系统阐述了社会主义初级阶段理论,指出“通过国家和企业之间、企业与企业之间按照等价交换原则签订定货合同等多种办法,逐步缩小指令性计划的范围。国家对企业的管理应逐步转向以间接管理为主。新的经济运行机制,总体上来说应当是“国家调节市场,市场引导企业”。按照龚育之的说法,这“离确认由国家调控的市场经济,只隔一层纸了”。

三、“体改委”的最后几年

邓小平:计划和市场都是发展生产力的方法邓小平:计划和市场都是发展生产力的方法1989年政治风波之后,中央派出清查组进驻体改委。体改委工作一度停顿。

1990年,中央任命陈锦华担任国家体改委主任,国家体改委恢复工作,直至1998年。

(一)为市场经济正名

1989年政治风波以后,反对市场取向的改革声调很高,市场化改革一时陷于停滞。鉴此,新上任的体改委主任陈锦华于1990年9 月组织体改委的相关专家整理出一份叫《外国关于计划与市场问题的争论和实践以及对中国的计划与市场关系的评论》的材料。材料以充分的事实说明,计划和市场都是资源配置的手段,与社会制度无关。

时任总书记江泽民看到这份材料,认为很好,讲清了问题,批示给其他中央领导参阅。时任总理李鹏看了材料以后,指示党的十三届七中全会文件起草小组参考。随后中央办公厅来电要体改委再加印二三十份送去。因为当时关于计划和市场的争论,不只在理论界,也不只在实际工作部门,而是在高层也存在分歧,找到大家都能接受的说法显得十分迫切。

1992年初,邓小平的“南方讲话”明确指出,计划与市场都是经济手段,无所谓姓资姓社的政治标签。从时间顺序来看,国家体改委两年前的努力与此不无关系。

(二)推进股份制改革

1992年5月,国家体改委等五部委下发《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》,股份制和证券市场总算有了个正式的说法。 1992年10月,中国证监会成立,体改委副主任刘鸿儒出任证监会首任主席。

(三)推动市场经济体制的确定

1992年4月1日晚,时任中共中央总书记的江泽民给国家体改委主任陈锦华打来电话。他说:“现在,改革开放正处在一个非常重要的时刻,下一步该怎么办,大家都在等待,也有点着急,请体改委好好研究一下,向中央提出建议。”

陈锦华立即组织专题座谈会,会上达成建立社会主义市场经济的共识。会后,陈锦华将可以提出“建立和发展社会主义市场经济”的报告直呈江泽民。当时,十四大报告已出第一稿,文中没有“社会主义市场经济”一说。6月9日,江泽民在中央党校的讲话中明确表示:“我比较倾向于使用‘社会主义市场经济体制’这个提法。”此后,根据江泽民的“六九讲话”和政治局常委会议精神,起草小组进一步修改了十四大报告。

十四届三中全会—社会主义市场经济体制的基本框架确立十四届三中全会—社会主义市场经济体制的基本框架确立1993年11月14日,十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,十四大报告确定的社会主义市场经济体制的总体规划形成具体的实施方案。随后,国务院批转国家体改委《关于一九九四年经济体制改革实施要点》的通知,其要点涵盖建立现代企业制度、构造新型宏观调控体系的基础构架、建设规范的市场体系、深化社会保障制度和住房制度改革、转变政府职能、深化农村改革、扩大对外开放、抓好综合配套改革试点等各个方面,市场取向的改革进入可操作层面。

四、“体改委”撤销后的体改机构

1998年3月,朱镕基就任国务院总理,国家体改委改为高层议事机构;设立国务院经济体制改革办公室,作为国家体改委的办事机构,其编制也由国家体改委时的200余人减少为不足百人。2003年3月,国家计委改组为国家发展和改革委员会,将国务院体改办的职能并入国家发改委。至此, 作为指导我国经济体制改革伟大实践的专门机构不复存在。

中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定改革的专门机构被撤消,其是非功过无须言说。但是,在专门机构被撤的这十多年,诸如“国家政策部门化,部门政策利益化”、“地方政府公司化”、贫富差距扩大、利益樊篱出现等一系列问题,却从一个侧面凸显改革因为缺乏一个没有自己的特殊利益,能够超越部门利益的机构来负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的缺憾。

外国关于计划与市场问题的争论和实践以及对中国的计划与关系的评论外国关于计划与市场问题的争论和实践以及对中国的计划与关系的评论近年来,一直有人对“体改委”的被撤感到惋惜,并认为中国的改革力度因此而有所减弱。而“发改委”本身,从其实践来看,确实在一定程度上存在重发展与规划、轻改革的现象。加上“发改委”作为国务院的组成部门,负责越来越复杂、越来越棘手、往往牵涉各部门各地区切身利益的改革问题,确实显得有些力不从心。

再者,无论是“体改委”还是“发改委”,其主要工作都是在经济方面,改革举措也多集中在经济领域,而中国的发展已经到了需要全方位改革、整体推进的阶段,仅仅依靠经济改革已经很难打开新的局面。而要担负经济、社会、政治、文化、生态以及军队和党建等各领域全方位的体制机制改革,任何一个单独的政府职能部门都不可能胜任。

五、“全面深化改革领导小组”应运而生

中共中央全面深化改革领导小组中共中央全面深化改革领导小组为了加强对改革的统筹协调,研究改革的顶层设计,提出改革总体方案、路线图和时间表,中国又到了需要建立一个统筹改革的高层次权威性协调机制和工作机构的时候了。十八届三中全会决定成立的“全面深化改革领导小组”,就是为了担当此任。与以前的“体改委”相比,“全面深化改革领导小组”还具有更高的层级、更宽的协调面、更大的权威性。前者设在政府之内,后者由党中央直接设立。重新设立负责改革的专门机构,并建立在中央最高层,说明中央抓改革是真抓实干,绝非只是说说而已。

“全面深化改革领导小组”设立,至少可解决近年改革面临的两大难题:

首先,有利于破除部门利益藩篱。众所周知,中国改革难以推进的最大障碍,就是长期形成的既得利益格局。倘若让部门出台改革方案与实施细则,部门利益就难以避免。就此而言,“深改组”是对“体改委”思路的继承与发展,与其有异曲同工之妙。

再者,能为改革提供制度保障。任何改革,都需破除旧的体制机制,建立新的体制机制,如此才可能达到解放和发展生产力、解放和增强社会活力的目的。如此的“破旧立新”,涉及的问题十分敏感,没有专门的权威机构来进行根本不可能。而这一机构的创建,本身就将促成一套改革体制机制的建立,为改革事业提供制度上的保障。

作为最高层级的议事协调机构,目前已有中央财经领导小组、中央党建工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央外事工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央巡视工作领导小组、中央对台工作领导小组等。“全面深化改革领导小组”与各个中央领导小组之间没有层级之分,都是党中央设立的领导机构,但从工作分工来看,别的小组中有关改革方面的职责,应该由“全面深化改革领导小组”来统筹安排。

十八届三中全会十八届三中全会至于“深改组”的具体职能,十八届三中全会公报指出:“中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”可见,它的作用将从始至终体现在改革的设计、协调、推进和落实环节,这将有力保证改革的系统性、整体性和协同性。在改革的过程中,所有与改革有关的部门,都将由中央统筹协调。

十八届三中全会公报还指出:“各级党委要切实履行对改革的领导责任。”正如公报所强调,“必须加强和改善党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”不独中央如此,地方亦应如此。各级党委也应设立统筹协调改革的机构,保证改革的“顶层设计”能够自上而下贯彻实施,同时破解盘根错节的地方利益格局。很大程度上,“全国深化改革领导小组”的工作实效,需要以各级党委对中央改革决策和部署的有力执行为基础。因此,各级党委特别要在“推进”和“落实”两个方面充分发挥作用。

最后需要强调的是,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此,“全面深化改革领导小组”也将在制度建设方面着力,通过有效推进系统整体改革,使中国特色社会主义制度更加定型与完善,充分发挥出自身的制度优势。毕竟,我们之所以把改革称为“第二次革命”,就是因为通过改革,我们可以实现革命原初想完成却尚未完成的任务。

附:改革机构主要负责人物

国务院体制改革办公室
主任:杜星垣  第一副主任:周太和  副主任:廖季立

国家体改委
主任:
赵紫阳(兼)(1982年5月~1987年4月)
李铁映 (1987年4月~1988年4月、1993年3月~1998年3月)
李鹏(兼)(1988年4月~1990年8月)
陈锦华 (1990年8月~1993年3月)
副主任:
贺光辉刘鸿儒张彦宁高尚全

国务院体改办
主任:
刘仲藜(1998年3月~2000年12月)
王岐山(2000年12月~2002年11月)

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