行政体制改革历程回顾

行政管理体制既是政治体制的组成部分,又和经济体制与社会各项事业紧密相关。在经济社会发展和改革开放中有着十分重要的地位和作用。我国的行政管理体制,从1982年至今,已经经历了多次大的改革,即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年的改革。每次改革所处的环境不同,所面临的问题有很大差异,但对解决当时面临的问题方面无疑窦发挥了重要作用。从整体上看,中国行政体制改革走的是一条螺旋式上升的道路,从过去适应高度集中的计划经济体制到今天大体能够适应社会主义市场经济的体制。

一、1982年行政体制改革

1982年,当时中国的社会环境和面临的主要问题是:第一,党和国家的工作重心发生了转移。1978年底中共,十一届三中全会召开,作出战略决策,把全党工作重点转到社会主义现代化建设上。第二,国务院机构庞大臃肿。新中国成立以后改革开放以前,我国曾以经济管理部门为重点,对政府机构进行过几次大的调整和精简。1959年底较大幅度地精简了机构,国务院从81个部门减为60个部门。调整后不久,机构又开始膨胀起来,到1965年恢复到了79个部门。“文化大革命”期间政府工作处于瘫痪状态,国务院减到32个部门。“文化大革命”以后,随着各方面工作恢复正常,机构逐步增加。到1981年,也就是这次机构改革前夕,国务院设置的机构总数高达100个,达到了新中国成立以来的最高峰。国务院机构林立,职责不清、人浮于事、运转不灵、官僚主义严重成为突出问题。第三,干部人事问题。1977年中共十一大决定,对过去审查干部工作中遗留下来的问题要进行认真处理,可以工作而没有分配工作的,要尽快分配工作。大批老同志在平反后回到了工作岗位,因为没有那么多的领导职位,只能通过临时增加副职来解决。这样一来,整个干部队伍老化问题严重。并且当时,事实上形成了领导干部职务终身制,干部队伍没有正常的更新机制。

1982年开始的行政体制改革主要集中在以下几个领域:

1.国务院机构改革和干部人事制度建设

1982年改革在机构和干部人事制度方面取得的成绩主要有以下几个:第一,改革了国务院领导体制。为加强集中统一领导,提高工作效率,减少了副总理的人数,设置了国务委员,由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议;第二,根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则,精简了国务院机构,裁减合并了一批经济部门,大大减少了直属机构。国务院工作部门由100个减少到61个;第三,打破领导干部职务终身制,建立干部退休制度,使一大批老干部退出了一线;第四,按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针,选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导岗位,各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。但是这次改革之后,又出现了机构膨胀、人员猛增的反弹势头,到1987年底又达到72个部门并且行政费用急剧上升。

2.地方政府机构改革

1982年中央一级党政机构改革基本完成后,省、直辖市、自治区政府随后进行了较大规模的改革。这次改革以调整领导班子为重点,同时提出精简机构、紧缩编制,实行老干部离退休制度以及加强干部的轮训工作等多项任务。改革的主要成绩是,省级领导班子职位数减少、平均年龄降低、平均文化程度提高。但在机构改革方面普遍存在“虚假精简”现象。

改革开放以来,我国省以下地方政府机构改革采取“先试点、后推广”的原则进行。1982年4月,四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点,建立了新的县、乡管理机构。1986年7月,为配合城市经济体制改革工作的开展,国家体改委、劳动人事部确立了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市。

3.推行“市管县”体制改革

“市管县”体制在中国的全面兴起始于1983年。1978年中共十一届三中全会后,为了解决城乡分割、生产重复的现状,在辽宁省经济发达地区实行“市管县”体制试点。1982年,为打破城乡间的壁垒,推动城乡经济协调发展,中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知,年末首先在江苏试点,次年开始在全国范围内试行。

在当时的情景下,推行市管县体制,对于密切城乡关系、加强城乡工作、促进城乡一体化进程有着巨大的推动作用。它在一定程度上解决了地区机构重复、行政效率低下、人员闲置问题,起到了加强管理的积极作用。发挥了中心城市对农村发展的带动作用。打破了市县之间多年的壁垒和城乡分割、工农分离的封闭式的自然经济格局,使城乡经济按照专业化分工和协作的原则,发展全方位、多层次、多渠道的经济联系。另外,在一定程度上还促进了区域市场的统一。但是这次改革实践也固化了“市管县”行政体制及“市管县”财政体制,成为后来推动区域经济均衡发展和“扩权强县”的一大障碍。

4.事业单位改革

从20世纪80年代初期到1987年中共十三大,是事业单位改革的初步探索阶段。此时党和国家的工作重心转移到经济建设上来,以市场为导向的经济改革从农村到城市逐步展开。为适应经济改革及社会各项事业发展的需要,党中央、国务院及中央有关部委相继做出了关于科学技术体制、教育体制、艺术表演团体、体育体制、卫生工作的改革决定,对科技、教育、文化、卫生、体育等事业的改革提出了一些原则要求。

在实际改革中重点从以下几方面进行了积极的探索和改革:一是调整机构设置,初步理顺教育、科技、艺术表演、卫生、体育等管理体制;二是通过放权让利等措施,扩大了事业单位的自主权,提高了事业单位的经营意识和能力;三是调整了事业单位与财政的财政关系,并允许部分事业单位实行企业化管理;四是通过立法明确事业单位的法人地位;五是强化事业单位的机构编制管理;六是根据“管少、管好、管住”的原则,适当下放了事业单位组织人事管理权限;七是恢复了职称评审工作,开始推行专业技术职务聘任制;八是在推进党政机关机构改革的同时,对事业单位后勤社会化也进行了探索与初步改革。

5.行政法制建设

1982年宪法的颁布,掀开了中国行政法制改革的新时期。新宪法确立了法律权威,进一步健全了国家权力机构,有力地保证了改革的顺利进行。

二、1988年行政体制改革

1988年前后,中国经济体制改革的重心已经由农村转向了城市。城市不同于农村,是一个集合体,高度集中了文化、各种生产要素、技术和人才等。农村改革可以说主要靠政策调整(包产到户、生产承包责任制),很快调动起农民的积极性,得以在改革初期的短短几年里,奇迹般地解决了中国长期解决不了的吃饭问题。可是当改革从农村转向城市的时候,面对传统计划体制的种种弊端,单靠经济政策调整已经不能解决问题,进行体制层面的改革呼之欲出。

1984年,党中央指出,社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。此后,邓小平多次讲过,经济体制改革深入到一定程度以后,就要推动政治体制改革。经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的明确提出,要求相应地转变政府机构的职能和管理方式,调整机构设置的总体格局及其职责权限。1988年的中央政府改革便是在这样的环境背景下进行的。这次改革以转变政府职能为中心,结合进行政府内部的制度化建设。

这次改革最大的特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往的就机构论机构的做法。这标志着我国的政府机构改革,开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政体制改革的关键因素。当时提出转变职能包括五个方面的内容,即由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理、由“管”字当头转达向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。

1.中央政府机构改革和职能转变

针对中央机构的改革可以概括为三项:第一,与经济体制改革关系密切的经济管理部门成为改革的重点,在经济管理部门中,又以裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局为重点,非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则,转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。第二,加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能、机构和编制,财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。第三,通过试点进行定职能、定机构、定人员编制(“三定”),在取得经验后总结推行“三定”制度。第四,力图解决、理顺中央政府各部门间的关系。

经过这次改革,国务院机构总数由72个精简为68个。这种精简不同于以往的是区分了不同情况,在机构、职能和编制上有增有减。现在看来,这次改革对后来产生最深影响的是开始按照“政企分开”的原则转变政府职能,着重宏观管理和间接管理。但是,这次改革未能有效地促进职能转变的进程,涉及转变职能的几个主要问题,如政企分开、进一步下放权力、加强宏观调控等远未解决。直到现在,转变政府职能仍然是中国面临的重要任务。

2.地方政府机构改革

按照预定计划,1989年起将从省级向下推开地方政府机构改革。但恰在这时,中国的经济形势和政治形势发生了大的变化:1988年为了控制过热的经济增长,全国的中心工作成了治理整顿,省级政府改革因此暂缓进行。而1989年春夏之交的政治风波,更使得“稳定”成为全国上下压倒一切的任务,地方改革的议题因而被暂时搁置。

3.事业单位改革

这一时期事业单位组织机构、领导体制、管理体制、任用制度、工资分配制度等方面的改革有了新的进展。这一阶段的事业体制改革,对国家机关所属事业单位进行了清理整顿,实行归口管理;建立了政府特殊津贴制度;人才市场开始出现并不断发展;出台了事业单位专业技术人员和管理人员辞职辞退暂行规定;进一步推行了专业技术职务聘任制。

4.行政法制建设

1989年4月《中华人民共和国行政诉讼法》颁布,及其于1990年10月起的施行,使中国的行政法制改革进入了一个新的历史阶段。行政诉讼制度的建立,不仅使中国的司法审判制度得到进一步的完善,而且从实际上直接促使政府法制建设的强化,从而在客观上促使中国行政法制改革进一步的发展和完善。

1990年12月《中华人民共和国行政监察条例》颁布施行,同年12月28日《行政复议条例》颁布,这两部重要法规集中反映了多年来中国行政法制改革理论和实践的成果,对中国行政司法和行政监督制度的健全和加强,起到了重要的促进和规范作用。

三、1993年行政体制改革

1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标,并要求积极推进行政管理体制和机构改革,建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。

从1993年开始,又一轮自上而下进行的全国性的行政体制改革开始了。这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。任务是精简机构、进一步转变职能、理顺关系。改革的重点是转变政府职能,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理部门,将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体,减少具体审批事务和对企业的直接管理,宏观上管好,微观上放开。

1.自上而下的全国性机构改革

本轮改革中,机构改革有以下特点:一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为行政管理体制改革的目标。二是从1994 年起先后对传统的计划、财税、金融、流通体制进行改革,探索构建政府宏观经济调控体系。三是实行精兵简政,缓解财政困难,减轻财政负担。四是这次改革的视野非常开阔,涉及机构职能的调整和重新配置,涉及党的机构、政府机构、人大、政协、法院、检察院、群众团体和后勤服务机构、事业机构、驻外机构,涉及人事、工资、财务、法规等一系列与行政管理体制有关的方面。五是全国各级党政机关普遍进行了“三定”工作,并在分类、定编制、机构设置规范化等方面进行了有益的探索,使机构编制管理进一步科学化。六是改革与推行国家公务员制度紧密衔接。

这次改革,中央要求国务院各部门精简20%的人员,地方各级政府机构在实有人数的基础上精简25%的机关人员,当时各级政府共有近1000万名机关工作人员,应裁员200多万名。在改革结束时,上述裁员目标已基本实现,但其中有相当数量的机关人员被“裁”进了“事业单位”。这次改革取得了一定的成绩,并积累了一定的经验,受历史条件的制约和宏观环境的限制,这次改革仍没有很好地解决政府机构的诸多弊端,带有很强的过渡性。

2.事业单位改革

中共十四大后,探索建立与社会主义市场经济体制相适应的事业单位体制成为这一阶段事业单位改革的主要任务。以转变政府职能为核心的行政管理体制改革向纵深发展,事业单位改革作为行政管理体制和机构改革的重要组成部分得到高度重视,从中央到地方在制定、实施党政机构改革方案的同时,都提出了事业单位改革的意见。

这一阶段的改革,进一步明确了事业单位改革的原则,即政事分开和社会化。事业单位法人登记开始探讨、实行,事业单位人员分类管理制度初步形成,一些地区和有条件的部门进行了聘用合同制和管理人员职员制的试点,部分科研院所进行了固定岗位与流动岗位相结合、职务工资和课题工资相结合的人事制度和分配制度改革试点。建立事业单位社会保障体系工作也由理论探索进入实际实施阶段。

3.行政法制建设

1993年8月,《国家公务员暂行条例》颁布并于同年10月起施行。它是由国务院制定并颁布、系统规定国家公务员制度的行政法规,是建立和推行国家公务员制度的总的法律依据。国家公务员制度的建立,是中国行政法制改革的重要步骤,是中国人事行政管理法制化的一个根本性标志。1994年5月,《中华人民共和国国家赔偿法》通过,并于次年实行。《国家赔偿法》主要是为与《行政诉讼法》配套实施而制定的,是一部保障公民合法权益的法律。它确立了以行政赔偿为核心的国家赔偿制度,使宪法的有关规定得到了落实。

1996年3月,《中华人民共和国行政处罚法》通过,1996年10月起施行。其主要内容是规范行政机关享有的行政处罚权限,以及实施行政处罚的程序。其侧重点是约束行政机关,防止滥施行政处罚,以保障行政相对人的合法权益。

1997年5月,《中华人民共和国行政监察法》通过。

四、1998年行政体制改革

1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”,认为当时“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系”,在这种背景下,新一轮行政体制改革的序幕在1998年被拉开了。

这次改革的目的,是解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端,进一步深化经济体制改革,促进经济与社会的全面发展与进步,密切党和政府同人民群众的联系,推进党和国家领导制度的改革。

这次改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

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