郑新立:我在国家计委的13年(1987—2000年)
作者:柏晶伟 赵姗 来源:中国经济新闻网 原文时间:2013年09月11日 所属领域:经济体制 浏览次数:[简洁模式]

1987年年底,郑新立从中央书记处研究室分配到国家计委工作,先到国家计委下属的国家信息中心干了两年,1989年12月,到国家计委政策研究室,先后任副主任、主任,兼副秘书长、新闻发言人,直到2000年6月调到中共中央政策研究室。屈指算来,郑新立在国家计委整整度过了13个春秋,而这13年正是我国改革开放进程中最为激荡起伏的年代。

郑新立十分幸运地见证了这一历史过程。

国家计委是国务院的一个综合性经济部门,研究的都是国民经济运行中一些重大、紧迫的问题。政策研究室在国家计委又是一个综合部门,其职能就是要把国家计委各个部门对重大问题的意见归纳起来,形成国家计委上报国务院的报告和对国务院下级部门的一些文件。

郑新立就是这些报告和文件的主要起草人之一。

在国家计委工作的13年间,郑新立前后经历了三任计委主任——邹家华、陈锦华、曾培炎。他的主要职责就是起草文件,用他自己的话说,即“给计委主任写讲话稿和计委的一些重要文件”,包括“八五”计划、“九五”计划、“十一五”计划的文件起草。

“这13年,我在认识中国宏观经济运行的规律、一些重大矛盾应当怎样分析和处理上,开阔了眼界、增长了见识。”郑新立说。

俗话讲:“计委办公会上研究的问题都是国民经济中焦头烂额的问题。”不是很急的问题拿不到计委办公会上研究。郑新立在三位国家计委主任身边工作的13年,究竟解决了怎样“焦头烂额的问题”?

邹家华时期(1989.12—1993.03):下放权限

在国家信息中心工作两年后,1989年年底,郑新立调到国家计委政策研究室,此时,邹家华接任国家计委主任一职。邹家华掌舵计委的3年多时间里,核心的改革就是“下放权力”,重塑计划体系。

“邹家华任副总理兼计委主任时期,改革的幅度最大。”

郑新立回忆说:“那时的下放是真正的下放。在这之前,所有的扩大再生产都是由国家计委来管的,包括地方政府都没有投资权限,甚至工厂里盖个厕所也要报上来批,机器设备的更新、车间的改造也需要报国家来审批。至于大的项目更是要国家来批,权力是高度集中的。”

从邹家华开始,一批批、不断地下放行政审批权限。最初是下放投资总额较小的项目,从几千万元以下下放到省级审批,后来提高到几亿元以下,最后放权放到由国家审批的项目集中到关系国家经济命脉和国计民生的重大的基础设施和骨干项目上,其余项目的审批基本都下放到省和计划单列市。

郑新立说:“下放投资权限对调动各级地方政府的积极性、调动企业投资的积极性起了非常重要的作用。”

“过去重要物资如钢材、煤炭等也是由国家统一分配,上世纪90年代开始也逐步地减少国家统一分配、计划管理的物资的数量。邹家华主持国家计委工作时期,只留下少量发电的煤炭、石油等重要资源由国家来分配,其他重要的物资如钢铁等,基本上全都交给了市场。”

“新的计划体系包括中长期规划、年度宏观调控目标以及专项规划相结合的计划体系,这样我国计划体系逐渐完整了。”

这一时期的市场化改革还有一项,就是价格改革。此前,我国推行了价格双轨制。发轫于1979年的工业生产资料价格双轨制,开始了市场定价的改革探索。1981年,国务院批准对超过基数生产的原油,按国际市场价格出口。1983年,批准对石油、煤炭超产部分实行加价出售,1984年扩大到绝大多数工业生产资料。1988年,对主要工业生产资料规定了最高限价。双轨制包括国家定价和市场调节价,是中国特色的向市场经济过渡的价格管理制度,这一实验性改革促成了最终由市场配置资源的市场经济体制基本脉络,其后,价格改革指向由双轨制走向主要由市场决定价格。“这对于建立社会主义市场经济体制来讲,是最核心的一个改革。一直到后来我们价格放开的程度甚至超过了一些发达的市场经济国家,做到90%以上的商品价格都是由市场来决定的。”郑新立说。

价格改革,恰逢其时。郑新立回忆说,“1993年,中央召开了十四大,提出建立社会主义市场经济体制,在贯彻落实中,小平同志提出‘资本主义国家也有计划,社会主义国家也应该有市场,计划和市场不是社会主义和资本主义的区别。’小平同志还讲:‘实践证明,计划经济体制阻碍了生产力的发展,我们搞社会主义市场经济,计划和市场两种手段都要用。’在小平同志讲话精神的指引下,国家整个改革的大的氛围形成了。十四大做出建立社会主义市场经济体制的决定之后,紧接着召开了十四届三中全会,又做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,当时我参加了《决定》的起草工作。(注:当时的工作班子里只有郑新立张卓元连续参与了三个最重要的改革文件即十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和即将召开的十八届三中全会相关文件的起草工作。)十四届三中全会把建立社会主义市场经济体制的框架基本确立下来,在此框架指引下我们进行改革,下放计划权限和投资权限就是改革的主要内容。”

郑新立这样评价这一时期的“放权”改革:“应当说在邹家华任副总理兼计委主任时期,改革的幅度最大。”

期间,国家成立了六大投资公司——能源、交通、农业、林业、电力(火电、水电)、原材料(钢铁、化工),代行国家计委的投资责任。后来又合并成一个投资公司,就是现在的国家投资公司。

1994年3月,成立了国家开发银行,是直属国务院的政策性金融机构。“成立开发银行的第一个改革草案是我在第一任国开行行长姚振炎的指导下起草的。”郑新立介绍,国投公司和国开行的成立把过去完全由政府拨款、政府审批项目的投资体制转变为由市场决定的投资体制。国家的一些重大建设项目,如电力、煤炭都由国家投资公司来承担。

“下放投资管理权限对于增强市场活力起了很重要的作用。一直到现在,我们的一些审批项目还在进一步下放,但是真正的大批下放是在十四届三中全会做出关于建立社会主义市场经济体制的决定之后。”郑新立说。

在当时,下放投资管理权限可看做是对计划体制的改革,即改革原来的以直接计划为主的体制,建立新型的计划体系,包括宏观经济调控体系,这是一个重大变化。郑新立说,新的计划体系包括建立中长期规划、年度宏观调控目标,后来到曾培炎时期又增加了一个专项规划,形成了一个中长期规划、年度宏观调控目标(年度计划)以及专项规划相结合的计划体系,这样我国计划体系逐渐完整了。中长期规划提出重大战略目标和战略举措,五年搞一次,五年规划同时展望十年;年度计划就是确定八大调控指标,包括经济增长速度、投资规模、财政收支、信贷总额、物价、就业、进出口和国际收支。这八大调控指标有些是互相矛盾的,通过综合平衡,确定一个各方都能接受的方案,最终形成共识。然后经过全国人大讨论、批准,由计划、财税、金融等职能部门围绕这八大调控目标来进行调控。这样,各个方面的调控杠杆形成了合力。以往,计划规定是钢产量多少、粮食产量多少、汽车产量多少,这样一改,就由过去指令性、数量性的计划变成宏观调控的计划。这使我们国家的计划能够有序地由计划经济体制转化成市场经济体制。

毫无疑问,改革将触动一部分人的权利,特别是对于国家计委这个“大拿”,拥权自重的政府官员们会有怎样的反应?

郑新立没有回避这个棘手的提问:“我参与了这个改革的过程。每次下放权限的时候,应当说,大家并没有因为失去权力而感到失落,普遍认为是大势所趋。我觉得国家计委的这些干部,包括一些参加工作就在计委、工作了几十年的干部,总体上来讲,都是识大局、能够与党中央保持一致的,认为这种改革是势在必行,没有说削弱到我的权力了,就进行权力博弈。大家确实感到这么多项目集中到计委来批力不从心、也干不好,把它放下去更好。”

“我们更多的是吸取了国外的经验,80年代学日本,90年代学德国、美国,另外还有一些小国家发展得也很好。”

上世纪80年代末90年代初,我们刚刚确立了社会主义市场经济的改革方向,与完善的市场经济体系还有相当大的距离,甚至可以说,我们刚刚下水,刚刚开始“摸着石头过河”,我们的过河工具是什么?路径选择又是怎样?抵御狂风恶浪的办法在哪里?一切未知。

“在这一期间,我们更多的是吸取了国外的经验。”郑新立说,上世纪80年代比较多的是吸收了日本的一些经验,向他们学习“收入倍增计划”、“银行窗口指导”、“财政投融资”等,学了很多东西。上世纪90年代以后,学习德国的东西比较多,国家计委跟德国经济部每年有定期的交流。我们得知,德国央行独立于政府,行长由议会决定,央行对物价的稳定即币值稳定负责;德国的财政收支、转移支付有规范的法规法则,等等。从日本和德国学了很多东西,后来从美国也学了一些宏观调控的经验。当时我们感到的就是:哪个国家好,我们就学,不管是大国还是小国,兼收并蓄。因为我们一开始几十年搞计划经济,有些制度没有,我们就到全世界去找,听世界银行、联合国开发计划署(UNDP)的专家介绍哪个国家好,我们马上就去认认真真地考察、当学生。学习好以后,回来结合中国的实际制定我们自己的管理体制和改革方案。

郑新立介绍,当时,不光是借鉴日本、德国和美国的一些宏观管理的经验,包括一些小国也有一些非常独到的地方,我们也需要向人家学习。比如韩国,上世纪六七十年代同我们国家发展水平差不多,后来却发展很快,在短时间内实现了工业化,我们去看了以后感到很震撼。韩国在上世纪六七十年代从轻纺工业开始发展,后来是钢铁工业,再后来是机械工业。他们向日本学习,搞了《钢铁法》、《机械法》。韩国的企划院专职做发展规划,韩国经济基本上是按照多个五年计划的要求发展起来的。

再如荷兰,农业搞得很好;芬兰,那么小的一个国家有200多种产品技术在世界上领先;爱尔兰,属于欧洲的第三世界,到上世纪70年代它还是一个以农牧业为主的国家,后来实现跨越式发展,主要发展了两大产业——软件和生物制药,由农牧业为主的国家一下子进入到以软件和生物制药为主的高技术国家,人均GDP达到3万多欧元,在欧洲跃居前列。

我们提出跨越式发展战略,实际上是受他们的启发。当年,我们提出跨越式发展,好多人不赞成。爱尔兰的诀窍就是通过办开发园区,吸引美国等国家的大企业到它那儿去投资。爱尔兰的香农开发园区是全世界第一个高技术开发区,办了五六十年了,发展稳定,非常好,我们搞园区建设,正是借鉴了他们的经验。

建立新的体制没有法律支撑不行。郑新立特别谈到,当时搞《招标投标法》,他是起草组组长,由他带队的起草小组跑遍了发达国家,英国的法律制度比较完善,就去向英国学习。政府和人大都很支持。

“向国外学习,把人家好的东西借鉴过来,加快我们的发展。大家的认识都比较一致,所以一些新的改革措施在这几年频频出台。”

陈锦华时期(1993.03—1998.03):治理通胀

1992年邓小平南巡之后,中国经济开始活跃。继1988年严重通货膨胀之后,1993年上半年,通货膨胀压力又开始上升。彼时,沿海地区的房地产市场异常火爆,房地产业大量融资,使得货币超量投放,信贷规模一再突破计划,金融业陷入无序状态。

1993年,陈锦华从国家体改委主任的位子上转到接任国家计委主任。到任伊始,陈锦华就开始着手制定“九五”计划。然而,他碰到了一个最大的难题——通货膨胀。1994年我国的通货膨胀率上升到24.1%,是新中国成立以来的最高水平,是非常严重的通货膨胀。

“不要搞通货膨胀,通货膨胀是不得人心的,通货膨胀等于政府伸手到老百姓口袋里掏钱。”

担任国家计委主任的第一年,陈锦华在全国人大做了个报告,目标是要把通货膨胀率控制到7%。后来通胀率上升到百分之十几时,当时就有人大委员提议弹劾陈锦华:“怎么计委说了不算?”经济形势十分严峻。通货膨胀最严重的时候,民众开始抢购商品。据有关资料,老百姓把电风扇、不会转动的洗衣机都抢回家了,盐都一麻袋、一麻袋地买。“因为说通货膨胀价格要涨多少倍多少倍,大家都恐慌了。好多老头、老太太攒了一辈子养老的钱最后没了,心里都非常紧张。”郑新立亲历者的身份发出感慨。

引发通货膨胀的原因是什么?这不能不说一说价格闯关,正是价格闯关造成了群众心理的紧张,发生了全国范围内的“抢购潮”。当时理论界提出,价格改革这个关要过,但在过关方式上有分歧。有一些年轻学者,主张价格闯关,鼓吹通货膨胀无害论。当时,刘国光则主张比较稳健地改革、不应该搞通货膨胀,马洪薛暮桥也极力地向赵紫阳总书记建议不要搞通货膨胀、不要搞国民收入超分配,因为超分配以后搞通货膨胀是很严重的。

马洪郑新立的老师,他在社科院工经所读研究生二年级的时候就跟着马洪一块儿搞课题,马洪是国务院技术经济研究中心的创始人。郑新立毕业后,接受马洪的建议,本打算留在这个研究中心工作,当时中央书记处研究室要人,他就去了书记处研究室。

郑新立回忆起一段往事:当年,马洪还兼任中央财经领导小组办公室主任,他向赵紫阳提议不能搞国民收入超分配。赵紫阳拍案大怒:“我怎么可能超分配呢?你们没有生产的东西我不可能分配!”马洪回答说:“超分配是指价值上的超分配,超分配必然导致通货膨胀。不是实物上的超分配,实物上怎么能够超分配呢?生产多少钢就分配多少钢、生产多少粮食就分配多少粮食。”实际上,马洪讲的是商品的二重性。后来,马洪自己主动给总书记写了个检查,赵紫阳反而安慰他:没必要,不用写检查,顾问最大的长处就是敢于直言,顾问敢于直言就是尽到责任了。

当时,中央书记处研究室包括邓力群在内都在提:不要搞通货膨胀,通货膨胀是不得人心的,通货膨胀等于政府伸手到老百姓口袋里掏钱。

“M2增长太快了就会导致通货膨胀;M2增长太慢了就会限制经济的增长,不适应经济增长的需要了。”

为了治理通货膨胀,国家计委专门派出考察组到美国去取经,国家计委副主任桂世镛带队到美国考察,郑新立、郭树清都是考察团成员,见到了密尔顿·弗理德曼。之后,郑新立还单独又去见了一次弗理得曼。

在旧金山,弗理德曼对中国考察团侃侃而谈。密尔顿·弗理德曼是货币经济学的鼻祖。他说,国民党不是共产党打倒的,是通货膨胀把蒋介石打倒的。蒋介石搞金元券、搞通货膨胀,肯定倒台。我研究的结果,全世界没有一个政府搞通货膨胀不倒台的。通货膨胀是惹众怒的,蒋介石搞那么严重的通货膨胀,最后自己垮台了。他还告诉郑新立一个很重要的规律:他在研究日本、韩国经济快速增长时期的规律时发现,在经济快速增长时期,M2的发行量大体上等于经济增长速度的两倍,就不会出问题。否则,M2增长太快了就会导致通货膨胀;M2增长太慢了就会限制经济的增长,不适应经济增长的需要了。

回国后,郑新立将在弗理德曼口中取得的“真经”传达给国家计委领导。

郑新立说:“我陪陈锦华干了一任,后来他离任时,我们说,陈锦华在计委干了一件事:抑制通货膨胀,做得很成功。如果说邹家华时期是下放投资和管理权限,那么陈锦华时期就是抑制通货膨胀,通胀率从24.1%到最后降到正常水平,软着陆很成功。”

“我们围绕着怎么能够把通货膨胀率降下来想尽了一切办法。”

陈锦华卸任后,郑新立协助他编了一本书——《实现软着陆的宏观调控》,详细介绍了这五年治理通胀的过程。

郑新立说:“我们围绕着怎么能够把通货膨胀率降下来想尽了一切办法。朱基当时任国务院副总理兼央行行长。我们从货币发行总量上进行控制,但是更多的还是采取增加供给的办法。因为总体来讲,当时大部分消费品还处在供给不足、短缺的状态,所以增加市场上短缺的农产品、工业品的供给对抑制通胀起了很重要的作用。

“还有价格管理,有一些需要限制的价格要限制。通货膨胀非常严重的时候,必要的行政手段还是要采取的。主要还是采取综合性的对策,经济办法、行政手段并用,最后一步一步地把通货膨胀率降了下来。1994年通胀率是24.1%,1995年降到17.1%。”

资料显示,中央政府从1993年夏天开始实施“软着陆”的宏观调控,在货币政策方面出台了13条压缩银行信贷规模的措施,使新增货币供应量M0从1993年的1528.7亿元减少到1994年的1423.9亿元和1995年的596.8亿元。由于吸取了以往货币紧缩过度造成经济过冷的教训,这次调控一直遵循“适度从紧”的原则,最终于1996年成功地实现了经济的“软着陆”。

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