杜润生:五个“一号文件”出台始末
作者:杜润生 来源:胡耀邦史料信息网 原文时间:2013年01月10日 所属领域:农村改革 浏览次数:[简洁模式]

中国的农村改革,一切便宜的方法已经用尽。如果不触动深层结构,就很难再前进一步。

1979年初,我从中国科学院调到新成立的国家农业委员会工作。当时的国家农委,作为国务院指导农业建设的职能机构,同时兼理党中央委托的农村工作任务,并指导各省区市农业委员会和中央相关部门的工作。中央任命王任重为农委主任,副主任最初只有张平化、张秀山和我。

上世纪50年代,我曾在中央农村工作部任秘书长。时隔20多年后,我又回到了农口。

1982年至1986年,中央连续出台了五个一号文件,指导农村改革。这五个一号文件的制定,一般都是在年初布置调查题目,到秋季总结,冬天起草文件,次年年初发出。每年一次调查,是由各省份农口的党政部门和研究机构组织。随后是中央农村工作会议(由各省份主管农业的书记和省农委主任参加)大讨论,再由起草小组归纳执笔,最后上报中央决策。(附注)

1982年第一个一号文件出台之前,我们主要做了一件事,就是把农民自发的创造——包产到户合法化

1979年春,安徽省早已经试验包产到户,但是包产到户并未成为主流。1980年秋,中央发出75号文件,即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。75号文件是一份承前启后的文件。它肯定了包产到户是一种为群众乐于接受的责任制,承认群众自由选择的权利,不能自上而下用一个模式强迫群众。

75号文件发出后,各地试验的结果是一包就灵,贫困地区第二年就有饭吃,其他地区能增产。1981年冬,中央召开全国农村工作会议。会后不久,赵紫阳总理到东北考察。他写回来一封信说,今后不要再强调不同地区不同形式了,群众自愿选择,选上啥就算啥,领导不要硬堵了。

由于此前包产到户已经得到邓小平的支持,我们就据此起草了1982年的中央一号文件(即《全国农村工作会议纪要》),正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度。

1982年:正式承认包产到户合法性第一个一号文件的主要内容,是肯定多种形式的责任制,特别是包干到户、包产到户,深受群众欢迎,全国已经普遍化。这份文件提出,所有的责任制形式,包括包产到组、包干到户、包产到户,都是社会主义制度的自我完善,它不同于过去的分田单干,更不能当作资本主义去反对。

这个文件的核心,是第一次以中央的名义取消了包产到户的禁区,尊重群众的选择,并宣布长期不变。当时许多地方的农民都担心,共产党的农村政策多变。文件说长期不变,最能打动人心,农民说一号文件是吃了定心丸,连一直批判资本主义思想的山西昔阳县大寨村也在1982年底实行了包产到户

文件的另一要点是尊重群众的选择,不同地区,不同条件,允许群众自由选择。同时还提出疏通流通领域,把统购统销纳入改革的议程,有步骤地进行价格体系的改革。另外,重申了发展多种经营和社队企业,鼓励个体经济、私人经济和专业分工。

这个文件报送给中央,邓小平看后说完全同意陈云看后叫秘书打来电话说:这是个好文件,可以得到干部和群众的拥护。他还参加政治局会议,听取说明;最后说:文件好,说明也好,所提问题,我赞成。至此,我心里就更加踏实了。

1983年:放活农村工商业19829月,党的十二大召开。胡耀邦代表党中央所作报告提出,这几年来农村建立的各种形式的生产责任制,必须长期坚持,不能走回头路。为了扩大农村改革成果,我受中央委托,在十二大作了题为《农村工作历史性变化》的发言,阐明包产到户、包干到户的优点。

当时,各地基层有一些争论:允不允许私人买拖拉机和汽车?允不允许私人跑长途运输?允不允许合伙入股修鱼池,按股分红?等等。针对上述问题,我们建议,要放活农村工商业。

此外,我们还提出应该以公有制为主导,多种经济并存。按劳分配之外,还应该允许按投入的生产要素分配,即按投入的资金、土地、技术实行分红,藉以鼓励人们多留积累,多投入,以补充国家投入的不足。

因此,1983年的一号文件(即《当前农村经济政策的若干问题》)提出了两个转化,即促进农业从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化,从传统农业向现代农业转化。为此,党和政府各部门、各级领导干部都应思想更解放一点,改革更大胆一点,工作更扎实一点

1983年这一年,农村改革步伐加快,农村经济变化也很显著。一是家庭承包普及到几乎每个村庄,一度按兵不动的黑龙江省委书记也变拒绝为欢迎。二是农村劳动力从闲置状态下解放出来。

1984年:疏通流通渠道,以竞争促发展如果说前两个一号文件着力解决农业和农村工商业微观经营主体问题,那么,此后的一号文件则要解决发育市场机制的问题。此前20多年,农村实行统购派购制度,除了对粮棉油三项实行统购,还对生猪、鸡蛋、糖料、桑丝、蚕茧、黄红麻、烤烟、水产品等实行派购,品种多达132种,几乎包括了所有的农副土特产品。事实上,农村产品交易均由公营商业高度垄断,而资金、土地、劳动力流动又受到多重限制。

经过深入调查,我主持的中共中央农村政策研究室整理出一个书面建议,提请中央书记处会议讨论。建议除了陈述情况,还提出农村经济迫切要求放松历史上多年形成的政府垄断、管制,及其他阻碍农民进入市场的规定,以利发展商品生产,摆脱穷困。

我们提出的具体建议包括:(1)土地承包期延长15年,在此期间,允许有偿转让土地使用权;(2)允许农村社会资金自由流动,鼓励加入股份制合作、入股分红;(3)允许农民自理口粮进城镇做工、经商、办企业;(4)允许私人办企业雇工经营;(5)国营商业、供销社逐步开放贸易、退出市场垄断、改变服务方式。供销社回归民办。

到会领导同志大多主张再给农民吃一颗定心丸。对所提出的建议,(1)(2)(3)项原则上无异议通过。第(5)项,要商业、供销、财政部门进行清理,与粮食统购统销问题一并解决。准备第一步只留粮棉油统购,基本上取消各种派购。第(4)项雇工问题,经讨论,未能取得一致,不做结论。过去规定,雇工不超过八人不作为资本主义,超过八人的也允许试行。会后请示邓小平,他说:不急于限制,看三年再说。

以上通过的内容,都写进了1984年的一号文件(即《关于1984年农村工作的通知》)。

1985年:调整产业结构,取消统购统销经过三个一号文件,对农村经济微观经营主体和宏观市场环境同时改革,1984年我国农业生产达到前后几年的峰顶。尤其是长期困扰我们的粮食问题,甚至由手中有粮,心中不慌,转变为粮食多了,卖粮难

当时的主要问题,是农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求。我随胡耀邦下乡察看,得出的结论是谷贱伤农,靠现有的农业生产结构,不可能实现收入翻番任务,需要一个新的结构。

赵紫阳在当年听取农村情况汇报时也指出:统购制鼓励各省保证征购和提高省内粮食自给率,这就迫使各省一定要下计划保证粮食播种面积,影响了因地制宜安排种植业。例如,海南也提出粮食自给。其实那里多种热带经济作物,通过对外贸易交换点谷物,更合算,更受农民欢迎。华南地区都有这个问题。

这个道理谁都明白,问题在于农产品统派购制度行之已久,派生出分配问题和利益调整问题,惯性很强,改变甚难。好在正值党的十二届三中全会出台经济改革决议,城乡关系改善完全符合改革方向。因此,1984年的农村工作会议,众望所归,就把改革统派购制度、调整产业结构作为1985年农村改革的中心课题。

围绕这个中心,我们制定了1985年的一号文件,取名为《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。

1986年:增加农业投入,调整工农城乡关系1985年,改粮食统购制度为合同收购,合同之外,由政府议购改为市场收购;派购的132项农产品,只留桑丝、药材、烟草三项,其余均通过市场交易,由市场形成价格。在国务院领导人的支持下,这本来是一步到位的彻底改革,但由于未能及时调整工农、城乡的利益分配关系,出了问题。

当时,提高对农民的粮食收购价格,却没有相应提高对城市居民的销售价格。这就造成粮食增产越多,财政补贴越多。到达峰顶的粮食产量及相应的交售量,尤其是大量的超购加价粮食,使得国家财政不堪重负。这时,国家按惯性维持了原有的城乡利益分配格局。为了保持城市非农集团的优越地位,就以降低农民的贸易优惠来减轻财政负担。具体措施是:取消了原先的超购加价50%的规定,将所有粮食按平均价收购。这大大减弱了对粮食增产激励。

农民利益受损,迅即表现为粮食和其他农产品供应减少。此后,中国农业尤其是粮食生产连年徘徊。对此,有的人就认为,包产到户潜力枯竭,该收场了,是这个制度造成粮食徘徊。更多的人认为,这是取消粮食超购加价的结果。

针对当时出现的农业成本上升、比较收益下降,1985年年底的农村工作部署,就强调摆正农业在国民经济中的地位。会议形成的1986年中央一号文件即《关于1986年农村工作的部署》。

1986一号文件之后,1987年确定了深化农村改革的三项目标:第一,确立农户自主权;第二,发育市场体系;第三,继续优化产业结构。这三项目标实现的程度,是衡量农村发展成功与否的标志。

然而,理论上揭示不等于实际上解决问题。中国农业的进一步改革,受制于城市国有经济改革和政治体制改革。当时我们认识到,中国的农村改革,一切便宜的方法已经用尽;如果不触动深层结构,就很难再前进一步。正是因此,农村改革一系列一号文件的历史使命告一段落。至今,中国农村改革并未终结,必须从全局改革中寻找前进道路。

附注:五个一号文件,从始至终是一个集体创作的过程。参加次数较多的有:刘堪、张云千、祖国朴、段应碧农研室)、王岐山陈锡文、杜鹰、周其仁、王小强(农研中心发展组)、霍泛(山西)、吴镕(江苏)、张根生(吉林)、王郁昭安徽)、赵文欣(四川)、杜瑞芝(广东)、温秀山(福建)、董家邦(上海)、杨泽江(河北)、赵树枫(北京)等省区市农口负责同志,以及谢华、杨珏、吴少文、郑重、吴象等几位参加农研中心主任会议的同志。大家一起讨论,共同议定上报稿。参加次数较多的不只是上述几位同志,这里是凭记忆列出,定有遗漏。

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