“小政府大社会”的海南往事
作者:邢少文 来源:南风窗 原文时间:2012年12月29日 所属领域:行政体制 浏览次数:[简洁模式]

从理论到实践

1987年,海南筹备建省,中国社科院副院长刘国光带队前往海南海南经济发展战略的课题研究。时任海南建省筹备组副组长的梁湘希望课题组同时为海南设计省政府机构设置。“小政府大社会”理论在中国最早的论述者廖逊被临时要求加入课题组,成为海南省政府机构设置的设计者。

接到任务之后的廖逊找来了20多个国家的省级行政机构设计小册子做参考,最后明确的思路大概有两点:一是对比市场经济国家和计划经济国家的机构设置,中国要建立的是社会主义市场经济体系,就要打破生产和流通领域的界限,而在市场经济国家政府部门机构设计中,生产与流通是相结合的,计划经济国家中则是分开的。其二,“既然海南要作为新的经济特区,承担市场经济改革的任务,就要精简。”廖说。

在他的设计方案中,省级机构设置确定为17个厅,最后经过讨论妥协为26个厅级部门。而当时其他省份的厅级单位为60多个。

1988年9月,“小政府大社会”的行政体制改革体现在了中共海南省第一次党代会工作报告中,其具体的内涵包括几个方面:党政分开、政企分开、精减高效、法制健全、下放权力。

“要干只能干一次”

海南省第一任省委书记许士杰、第一任省长梁湘的眼中,“小政府大社会”的改革“要干只能干一次,第二次就干不动了”。在廖逊看来,建省之初,大家都是局外人,屁股都没有坐稳,因此,改革的阻力是最小的。纵然如此,改革依然非常艰难。

根据中央批准的“小政府大社会”方案,海南新的省一级机构共设27个厅、6个直属局、6个内设局,比原海南行政区机构减少了20个,人员减少了200多人。

以政府职能转换、政企分开为目标的“小政府大社会”改革措施还包括原行政区的机构如水电局、水产局、轻工局、机械局等11个经济主管局,以及物质总公司、纺织工业总公司、燃化工业总公司等8个行政性公司转为经济实体,进入“大社会”。新建的省总工会、共青团省委、省妇联、省科协等群众团体也由官办改为民办,不再列入国家机关工作部门序列。

这样的结果之一是,地方官员原本指望着建省之后能够大面积升官,没想却被“小政府大社会”给断送了,11个经济主管局撤掉了,转轨为公司,相当于把一部分官员都赶向社会。

机构撤并中,最显眼的是把文化、体育、新闻出版、广播合并为一个文体厅。“文体厅的领导换了多少回,回回都有人骂我,说文体厅1个厅的编制,1个厅的工资,1个厅的经费,却要干4个厅的活。”廖逊说。

在改革之初,当时海南的省领导为了避免一些来自上头的羁绊和干预,有意在一些部门设置上“设些上头找不到的部门”,这在后来成为阻力的来源之一,“当时北京来的部长们最爱说的一句话就是:海南要健全机构。”廖说。由于海南的经济基础薄弱,省政府无力解决各行各业遇到的大量实际困难,迫使他们向中央有关部门求援。而一些部门,则要求在海南成立对口厅局,把“加强领导,健全机构”作为增加拨款的先决条件。

廖逊描述说:“上级领导下来视察,9个部委就9位部长,几十位副部长,几百位司局长。一到冬天,即使不全来,那3位厅长也忙得焦头烂额。”

力不从心的改革

如果说在建省之初,“小政府大社会”是一项顶层设计,“想得通得做,想不通也得做”,是下级服从上级、地方服从中央,时过境迁,它在实践中逐渐显得力不从心了。

首先是贸易工业厅分设为贸易厅和工业厅。接着经济监督厅逐步三分为物价局、技术监督局(隶属工业厅)和工商行政管理局,该厅名称建制最终被撤销。

时至今日,海南省政府的机构设置已和其他省份相差无几,虽然文体厅作为“小政府大社会”的“一面红旗”仍然不倒,但整体改革和当初的设想,已相去甚远。

回顾过往,廖逊仍然坚持海南的改革方向是对的,在时隔20年后,中央再次提出“大部制”的行政改革思路,在很多方面与海南当初的实践是相契合的。

持同样观点的还有中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

迟福林看来,一个低成本、高效率,“小而精”、科学有效的政府才是一个有效的政府。而政府的扩张是一种内在的本性,经过这么多年的发展,目前行业、部门、地方利益为代表的政府利益都具有扩张的普遍性,政府与市场、社会存在一种博弈关系,在缺乏有效制约的情况之下,必然走向非理性和无序的“大”。“现在还不是简单的职能转变的问题,而是怎么解决利益的问题。”他说。

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