中国社会保障制度改革30年
来源:中国改革论坛网 原文时间:2010年05月24日 所属领域:社会保障 浏览次数:[简洁模式]

——从企业改革的配套措施到基本公共服务均等化

社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代国家重要的经济社会制度之一。我国的社会保障制度始建于新中国成立,大体符合当时计划体制下的经济社会需求。改革开放以来,随着经济体制改革的深化、城市化进度的加快、人口老龄化进程的加速,以国家出资、现收现付、覆盖公有、单位管理为主要特征的社会保障制度弊端日益凸显,改革的必要性和迫切性日益突出。而当我们打开国门,学习其他国家经验时,原苏东社会主义国家都抛弃了斯大林模式的社会保障体制,同时发达市场经济国家面临社会保障负担过重等问题,正相继推出各种改革措施。国外的社会保障制度也在变动之中,可以借鉴的经验不少,但没有任何一个国家的制度模式可以简单照抄照搬。我国的社会保障制度改革就是在这样的国际、国内大背景下“摸着石头过河”,经过初步探索(1978~1992)、框架构筑(1993~2002)和全面推进(2003~)三个发展阶段,保障理论逐渐明晰,权利义务逐步理顺,运行体系日臻成熟,覆盖范围日渐扩大,管理机制日益完善,初步构建了符合社会主义市场经济体制要求的多层次社会保障体系。

同时应看到,我国社会保障制度仍存在城乡发展不平衡、覆盖范围窄、统筹层次低、制度不完善等诸多问题。群众和理论界对当前社会保障制度的不满和质疑很多。迫切需要以科学发展观为指导,深入总结多年来社会保障制度改革的经验和教训,将社会保障制度建设纳入规范化和法制化轨道,以公共服务均等化为基本保障的努力方向,坚持广覆盖、保基本、多层次和可持续的方针,兼顾当代人福利和后代人权益,加快建立和完善以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以商业保险为补充的社会保障体系。这对促进经济社会全面协调可持续发展,全面建设小康社会和构建和谐社会具有重要意义。

一、社会保障制度改革的初步探索阶段(1978~1992)

党的十一届三中全会标志着我国进入改革开放新阶段。改革从农村起步,首先影响到农村的合作医疗,对于主要适用于城镇职工及其家属的社会保障制度冲击不大。1984年,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革若干问题的决定》,以国有企业改革为中心的城市经济体制改革拉开序幕。国有企业改革必然冲击计划经济体制下形成的社会保险制度。这一阶段社会保障制度改革主要集中在与国有企业改革紧密相关的养老、失业、医疗领域。

(一)养老保险制度

1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》,在全国城镇职工中建立起养老保险制度。企业雇主按工资总额的3%缴纳劳动保险基金,实行分级管理、全国统一调剂使用。企业所缴保险费的70%留下用于支付养老金,30%转为国家总基金。1969年开始停止筹集劳动保险基金,退休费用改由企业自行负担,养老保险实际上蜕变为企业自保。当企业是政府机构附属物时,国家对企业实行统包统配,这种企业自保方式还可以维系。当改革把企业推向市场,要求企业实行自主经营、自负盈亏时,企业自保的模式就彻底破产了。

20世纪80年代初,“企业自保”的办法已经造成企业之间养老负担畸轻畸重。纺织、粮食、制盐、搬运等行业中的老企业,退休费用相当工资总额的50%以上,个别企业甚至超过工资总额;而在一些新兴行业和新建企业中,如电子、仪表、化工等企业,退休费用不到工资总额的5%。随着老企业退休人员逐年增加,退休金支出增大,新老企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾越来越突出,退休费用由企业支付的办法,已经无法保障退休人员的生活。特别一些严重亏损的企业,因无力支付退休费用,不得不减发、停发养老金。还有一些企业,为了照顾在职职工的利益,降低甚至取消退休待遇,引起退休人员及其家属强烈不满,四处上访,影响社会安定。针对以上情况,养老保险制度探索了以下改革措施:

(1)实行企业退休费用社会统筹。1983年政府有关部门提出开展全民所有制企业退休费用社会统筹。1984年,国有企业职工退休费用社会统筹首先在广东省江门、东莞,四川省自贡,江苏省泰州、无锡以及辽宁黑山等市(县)开始试点,初步取得了成功的经验。1986年1月国家体改委、劳动人事部联合印发《转发无锡市实行离退休职工养老保险统筹制度的通知》,要求各地扩大试点。到1987年5月全国已有600个市县实行退休费用社会统筹,有关部门要求全国有条件的市县在两年内实行退休费用社会统筹。国有企业养老保险社会统筹是养老保险从“企业自保”走向社会化的重要一步,尽管当时是在市县范围内实行统筹,统筹层次低,共济程度差。

(2)建立劳动合同制职工的养老保险制度。1986年,国务院发布改革企业劳动制度的四项规定,决定国有企业新招工人一律实行劳动合同制,并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法。企业按劳动合同制工人工资总额15%左右、劳动合同制工人按不超过本人标准工资的3%缴纳退休统筹养老费。这项制度的实施,保障了合同制职工退休后的生活,解除了劳动合同制职工的后顾之忧。

(3)实行企业和职工个人缴费。针对传统养老保险完全由企业负担费用的弊端,在1986年规定国有企业合同制职工个人缴纳一定养老费的基础上,1991年国务院颁发了《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》,规定所有参加基本养老保险的职工,个人都要缴纳一定的养老保险费,改变了传统养老保险制度由国家和企业包揽费用的做法,实行了国家、企业、个人三方负担费用的政策。这扩大了养老基金的来源,增强了职工的个人保障意识,也符合市场经济国家的惯例。当时多数地方职工从本人工资的1%起步,根据经济发展的情况逐步提高。

(4)探索建立企业补充养老保险制度。传统养老保险制度的弊端之一是保险层次单一,只有国家法定的养老金。为了发挥企业和职工在养老方面的积极性,一些地区在20世纪80年代初期开始探索建立企业补充养老保险。最初是一些地方为了解决街道小集体企业职工养老问题,设计了基本养老保险加企业补充养老保险的办法。补充养老保险由企业根据自身经营情况确定是否举办。政府有关部门总结了这方面的经验,提出建立国家基本养老保险、企业补充保险和个人储蓄性养老保险的改革设想。当时探索企业补充养老保险还远未形成规范的办法,有的企业为在职职工举办补充保险,有的企业为退休职工举办补充保险,关于补充保险的经办机构、基金的保值增值等问题,都还极为缺乏经验。但应肯定,这些探索对后来构建我国的三层次养老保险体系起了重要作用。

(二)失业保险制度

为了解决旧中国遗留的失业问题,1950年政务院发布《关于救济失业工人的暂行办法》。社会主义工商业改造完成后,1957年我国宣布消灭失业。此后30年,我国社会保障制度中没有失业保险这一概念。尽管20世纪60年代初和70年代末曾出现过严重的失业现象,但当时大家都认为那是自然灾害和文革失误造成的,不是制度性问题。改革开放初期,关于社会主义社会初级阶段是否存在失业的理论争论尚未平息,国有企业改革的实践已经把失业问题尖锐地提到了议事日程。

(1)失业保险制度的建立。1986年,有两项重要的国有企业改革措施促使失业保险产生:一项是用工制度的改革,1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,要求企业对新招收的职工实行劳动合同制,以改变过去长期实行的终身就业体制,这必然产生合同期满后职工可能面临的失业问题;一项是1986年通过了《中华人民共和国企业破产法(试行)》,其中规定国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业,并保证他们重新就业前的基本生活需要,这必然产生破产企业职工可能面临的失业问题。由于当时对于社会主义社会是否存在失业,理论上仍有较大争论,所以1986年的暂行规定回避了失业的概念,而用待业一词来表述失业。尽管1986年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》只适用于职工中很小的一部分,但它事实上开启了我国失业保险的先河,在我国社会保障体系建设中起了填补空白的作用。

(2)失业保险制度建设的探索。1986年到1993年是我国失业保险制度建设的探索时期。这一时期,国家有关部门相继发布了失业保险相关规定近10个。1989年,劳动部发布了《国营企业职工待业保险基金管理办法》;1990年,为了妥善安置治理整顿期间关停企业的职工生活,劳动部发布《劳动部关于使用职工待业保险基金解决部分企业职工生活问题的通知》。1991年,劳动部和国务院生产办公室下发了《关于对关停企业被精简职工实行待业保险的通知》,要求对经省、直辖市、自治区人民政府或其授权的市人民政府,或国务院有关产业主管部门批准关停的,已缴纳失业保险基金的企业被精简的职工,比照《国营企业职工待业保险暂行规定》有关对濒临破产企业法定整顿期间被精简职工的规定,实行失业保险。上述关停企业在法定整顿期间,为组织职工开展生产自救和转业训练确需失业保险基金扶持的,可以给予扶持。1992年,劳动部在给国务院《关于待业保险工作情况的报告》中提出,“八五”期间失业保险工作的任务是,逐步扩大实施范围,确保失业职工的基本生活,促进失业职工再就业,支持企业深化改革。

这一阶段是我国失业保险制度初建和探索的重要时期。一是在各省市从无到有建立各级失业保险管理机构,大多数地区是在劳动就业服务机构内设立失业保险管理机构的,这就使我国的失业保险从建立之日就比较好地和促进就业工作联系在一起。二是为失业保险机构选派管理人员,进行培训,初步建立起一支从事失业保险工作的队伍,同时建立健全各种规章制度,逐步使失业保险工作制度化、规范化。三是坚持“足额收缴、及时入库”,保证失业保险基金的发放和合理使用。四是加强了对失业人员的管理,对国有企业改革和社会稳定起到了一定作用。

(三)医疗保险制度

1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定,国营企业职工享受劳保医疗,县以上城镇集体所有制企业职工可参照执行。职工患病所需的基本医疗费用由企业负担,职工直系亲属患病所需的基本医疗费用由企业负担一半。劳保医疗经费由企业按工资总额的5%~7%提取,1969年改由职工福利基金支付。劳保医疗经费在“统包统配”的计划经济体制下,由于亏损国有企业可以由其主管部门补贴,所以能够享有和盈利企业大致相同的医疗保障待遇。20世纪80年代中期,国有企业逐步走向自主经营,自负盈亏,虽按规定企业可以按工资总额的一定比例提取医疗和福利费,但经营效益差时,职工医疗费支付就发生困难。不少企业采取低额包干做法,如每月给职工3元或5元作为医疗包干费用,或者拖欠职工医疗费,职工的基本医疗得不到保障。尤其是困难企业,医疗费严重不足,职工以及离退休人员的医药费无法报销。一些地方还出现一个重病职工拖垮一个企业的现象。

面对传统医疗保险制度难以适应企业改革需要的状况,这一阶段医疗保险制度改革主要在以下方面进行了初步探索:

(1)普遍实行职工就医适当负担部分医疗费用。1984年,卫生部、财政部发出的《关于进一步加强公费医疗管理的通知》指出:“公费医疗制度的改革势在必行,在保证看好病、不浪费的前提下,各种改革办法都可以进行试验,在具体管理办法上,可以考虑与享受单位、医疗单位或个人适当挂钩。”一些省市在部分医疗单位试行了公费医疗经费与享受者个人适当挂钩的办法,此后不少企业也试行了劳保医疗费用与个人挂钩。一般作法是门诊医疗费采取定额包干使用或门诊、住院时个人自付一定比例的医药费。个人负担的比例各地规定不同,大多为医疗费用的10%~20%,同时还规定了自付限额。1989年后这一办法逐步在全国推广并加以完善。到1993年末,全国公费医疗单位普遍实行了医疗费用和职工个人挂钩的办法,80%以上的企业劳保医疗也实行了这一办法。

(2)改革公费医疗管理制度和经费管理办法。在公费医疗经费管理方面,各地探索了一些新的办法,由原来公费医疗管理部门统一管理经费发展到多种管理形式并存,试行了权力与利益相结合,经费分配、管理、使用相联系的费用控制机制。主要有三种形式:一是将医疗费用包给医院直接管理;二是由享受单位管理医疗经费;三是由享受单位、医院、公医办、市、县财政共同管理医疗费用,共同承担责任。多数省市采取了将公费医疗费用包给医院的管理办法。

(3)部分省市开展了离退休人员医疗费用社会统筹。1989年以前,只有极少数市、县实行企业离退休人员医疗费用社会统筹。之后,随着国有企业改革的深化,统筹的覆盖面逐年增加。实行离退休职工医疗费用社会统筹的市县,1992年为88个,1993年扩大到134个。实行离退休人员医疗费用社会统筹体现了社会保险的互助互济性,加强了对离退休人员的医疗服务和管理,有利于社会的稳定。但当时统筹的层次低,基金的收缴率低,抵御风险的能力还不强。

(4)试行职工大病医疗费用社会统筹。职工大病医疗费用社会统筹最早从丹东、四平、黄石、株洲等城市开始试行,以后逐渐在部分地区推广。1992年劳动部颁发了《关于试行职工大病医疗费用社会统筹的意见》,要求各地结合实际情况试行。但大病统筹的办法还不够科学合理,操作上也存在一定困难。在大病范围的界定上各地看法不同、标准不一。对大病医疗基金的拨付起点各地规定也不一样,有的地方起点定得太高,一些企业反映超过了自身的承受能力,增加了企业负担。

回顾这一阶段的社会保障制度改革,从总体上看,是国有企业改革迫切要求养老保险制度、医疗保险制度进行改革,并推动建立失业保险制度。主要成绩是在与企业改革紧密相关的一些项目上突破了计划经济的束缚,如养老保险和医疗保险探索社会统筹,实际上承认社会主义初级阶段存在失业,失业保险初步建立,在为国有企业改革排忧解难的同时,也揭开了社会保障制度改革的序幕。

主要问题是社会保障改革的理论准备严重不足。十二届三中全会通过的《决定》把国有企业改革确立为经济体制改革的中心环节,这在当时历史条件下是完全正确的。但其后20多年,国有企业改革中心论一直左右我国的改革路径,对于应当面向全体国民的社会保障体系建设产生了一些负面影响,则值得认真反思。现在重温这一重要文献,人们仍然会有一种社会经济面临重大转折的历史紧迫感,可是从中很难找到有关社会保障制度改革的指导思想,大政方针。在1985年著名的“巴山轮”会议文件中,在20世纪80年代末社科院、国务院发展研究中心等8家单位提出的8种总体改革方案中,在总结改革10周年的理论文献综述中,都很难找到社会保障制度这一词汇,更不用说深入系统的论述了。由于缺乏理论准备,这一阶段的社会保障制度改革一直处于被动状态,有的项目走了较大的弯路。如1984年中央财经领导小组会议决定,全民所有制企业职工养老保险由劳动部管理,城镇集体所有制企业职工养老保险由中国人民保险公司管理。现在总结,不按基本保险和补充保险分类,而按所有制分类,把国家立法实施的部分基本养老保险划归商业性保险公司经办,显然是不妥的。实践证明,这样划分造成集体企业基本养老保险与国有企业职工的难以衔接,严重影响劳动力的合理流动。这一不合理的分工直到20世纪90年代中后期才最终解决。此外,农村的社会保障问题未被纳入视野,农村合作医疗在人民公社解体后基本瓦解,农村医疗卫生水平呈下降态势。

二、社会保障体系的制度框架构建阶段(1993~2002)

1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将社会保障制度作为构筑我国社会主义市场经济的五大子体系之一,提出建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄保障的多层次社会保障体系,社会保障制度改革进入体系框架构建阶段。按照中央国务院的要求,这一阶段改革的重点是养老、医疗、失业保险和城镇居民最低生活保障,社会保障管理体制改革也取得了显著进展。

(一)养老保险制度

这一阶段企业职工养老保险制度改革主要是转变养老基金模式,从现收现付转变为社会统筹和个人账户相结合的部分积累基金制。

(1)探索“统账结合”的基本养老保险制度。1994年国务院组织社会保障专题调研组,对我国养老保险基金模式从现收现付转向部分积累模式进行研究。经过反复论证,各有关方面基本统一了认识。1995年3月国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,明确实行社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度,并附上两种实施办法,供各地选择。当时上海等7个省市实施了16%左右的大账户方案,北京等5省市实施了5%左右的小账户方案,湖北等15省实施了11%左右的中账户方案,还有一些不参加地方统筹的行业也实行了中账户方案。由于个人账户不同,致使职工流动受阻,一个典型的例子是武汉市采用了16%的个人账户,而湖北省却采用了12%的个人账户,结果在武汉市的市属企业和省属企业之间职工调动都发生了困难。

(2)统一企业职工基本养老保险制度。对于实施不同的统账结合养老保险方案所产生的问题,企业和职工反应强烈。经过调查论证,国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,统一规范企业和职工个人的缴费比例、统一个人账户规模、统一养老金计发办法。要求各地都应按企业职工本人工资的11%为职工建立个人账户,个人缴费全部记入个人账户;不足部分由企业缴费中划入,随着个人缴费比例逐步提高到8%,企业划入部分相应降到3%。

(3)调整和做实个人账户。针对个人账户与统筹基金混账管理,不少地方透支个人账户用来发放当期养老金,个人账户出现严重空账,养老基金部分积累模式有可能实际蜕变为现收现付模式的问题,2000年国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,首先在辽宁省进行试点,将个人账户从11%调整为8%,全部由职工缴费。由于历史等原因所产生个人账户基金缺口,由中央财政和地方财政按75∶25的比例给以补助。设立了全国社会保障基金理事会,受托投资运营中央财政补助的个人账户部分基金。同时将补充养老保险正式更名为企业年金,在税收政策上明确缴费在工资总额4%以内的部分可以在成本中列支,企业年金基金实行市场化管理和运营。

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