“拨改贷”启动了银行职能的整体重新回归
作者:曹尔阶 来源:和讯网 原文时间:2009年09月28日 所属领域:金融改革 浏览次数:[简洁模式]

新中国建国60周年,在金融领域最值得回顾的莫过于30年前发生的“拨改贷”,即把基本建设投资的财政拨款改为由企业向建设银行贷款。它的一个重大突破,就是使企业从计划经济的产品生产者还原为市场经济独立的商品生产者,而且也由建设银行对基本建设贷款的改革,启动了整个银行体系银行职能的重新回归。

一,计划经济体制下,银行不能向企业发放固定资产贷款,银行不像银行,企业也不是独立的生产者

新中国自1949年建国以后直到1978年改革开放的30年,实行计划经济体制,国家是全国投资和生产的主体,企业不是独立的生产者。人财物、产供销,一概听命于国家。企业的一切收入包括利润和折旧,全部上缴财政;企业的一切支出,包括厂房设备等基本建设和更新改造费用,由国家投资拨款,原材料、零配件由国家调拨,生产出产品也由物资、商业部门统购包销。银行也不像银行。建设银行只管投资拨款,中国银行只管外汇,人民银行只管居民储蓄存款、企业货款结算和流动资金贷款,都不能向企业发放固定资产投资的贷款。

为什么银行不能向企业发放固定资产贷款?当时从苏联搬过来一个“教条”:固定资产属于社会长期投入,只能动用新增国民收入,即财政收入。而银行信贷资金,主要来自企业和居民存款,是短期资金,只能用于短期用途,不能用于长期投资。把信贷资金用作投资就是“一女二嫁”。这叫做“长短期资金划清界限,财政银行分口管理”。正是这条金科玉律,捆住了银行30多年的手脚,酿成了一个时期的“大财政、小银行”的畸形格局。

但是,基本建设投资的无偿拨款助长了企业、部门和地方政府的争投资、争项目的投资饥渴症,拉长了基本建设战线。所以国家再设一个国家建委,专管施工排队,压缩基本建设战线,“集中力量打歼灭战”。人们戏称计委拉长战线,建委缩短战线。

二,“拨改贷”的重大突破

1978年12月中共十一届三中全会改革开放,提出解放思想。理论界批评投资饥渴症,提出要扩大企业自主权,强化对企业的预算约束,让企业成为独立的经济核算单位,自负盈亏。对应的改革,一个是“利改税”,即把企业向国家财政纳税和上交利润两种形式,改为只向国家纳税一种形式。另一个是“拨改贷”,即把基本建设投资的财政拨款改为由企业向建设银行贷款,项目建成投产后,还本付息。人们说,还不了款,他就不敢借,这有利于缩短战线。理论界领军人物马洪,攻势很猛。

在部委中,国家建委有积极性。建委主任谷牧很欣赏建设银行熟悉项目建设情况,多次说过“建设银行是我的好朋友”,想在“拨改贷”以后,把建行改由建委和财政部双重领导,多一个熟悉建设情况的机构,对施工排队有好处。所以建委积极主张拨款改贷款。

“拨改贷”的改革,1979年初在两委一部(国家计委、国家建委、财政部)议论了多次。当时华国锋任国务院总理,也同意“今年就开始试办”。记得在1979年3-4月间,我们到上海选择试点项目。有个生产思麦特衬衫的新光内衣厂听说“拨改贷”提前投产的效益可以归企业,一定要争先试点。另一个铜带厂,本来想要拨款,听说要“拨改贷”,怕还不上钱,就干脆不上了。这正是验证了“拨改贷”有利于缩短战线的原意。

此后不久,就在1979年4月的中央工作会议期间,邓小平在一次省市委第一书记会议上讲了话:是否可以设想,将财政拨款制度改为银行贷款制度,把银行作为发展经济、革新技术的杠杆。银行应该抓经济,现在只是算账、当会计,没有真正起到银行的作用。对投资少、见效快的企业,要采取不用财政拨款,而用银行贷款的办法。很多厂,只需要几千元、几万元、十几万元的钱,就能解决问题。银行可以贷款给他们。年把时间,就可以收回来。如果搞的活的话,银行网点还要扩大。邓小平还专门讲了建设银行:建设银行也应该起到杠杆的作用。既然叫建设银行,就不光是坐在那里算帐、打算盘,也要广开门路,会作经济工作,会作生意。

从当时的计划财政体制来说,把基本建设投资由财政拨款改为建设银行贷款,一不改变“按部门归口切块分配投资”的计划体制,二不增加财政负担,而建设银行也确有多年来从事基本建设投资监督和承办设备贷款的经验。于是,经国务院批准,在轻工纺织、旅游等行业和北京上海广东三省市,进行基本建设投资拨款改贷款的试点;从1985年开始,又在全国推行“拨改贷”,即把基本建设投资的财政拨款全部改为建设银行贷款。

“拨改贷”的改革,有两个重大突破。一是把企业还原为市场经济的独立商品生产者,并教育企业不能无偿地使用资金,必须以利息作为资金的机会成本,先还本付息,再去经营收益,把追求项目效益提上了普遍的议程。另一个重大突破,是银行冲破30年固定资产只能拨款不能贷款的禁区,启动了银行职能的总体回归。而自从放权让利以后,财政收支很紧。李先念副总理管财贸,几次提出“在建设银行的存款中,张三不用的钱可以借给李四用。不要一个萝卜一个坑,要搞得活一点”。由此就把利用存款发放贷款逐渐提上了日程。

当然,“拨改贷”也有荒谬和扭曲之处:一是对于新建企业,一文钱资本金都没有给,就向银行贷款。又是用税前利润还贷,等于是用税收偿还。这其实是以“债”为“本”,以致国有企业在90年代中期陷入过度负债的困境。二是银行利用存款发放贷款的指标,也要由国家计委分配,变成了“按部门归口切块分配投资和贷款”,计委定项目,银行奉命贷款。这是另一种扭曲。但是,“拨改贷”的改革,尽管瑜瑕互见,相对于银行职能的总体回归,应该说功绩大于瑕疵。

三,为什么说“拨改贷”的改革启动了银行职能的回归?

首先,银行职能的回归,在建设银行的贷款业务上表现得最明显。因为要发放贷款,建设银行提出一个口号:“多种摇钱树,不建赔钱厂”,目的是关注项目的投资效益。问题是你怎么来判断哪些是“摇钱树”,哪些是“赔钱厂”?为此,从1980年起,我们率先组织经济调查,先是调查消费品中的“三大件”(自行车、缝纫机、手表),接着是啤酒、乳制品,棉纺、毛纺,磷肥、氮肥,水电、火电,研究各个行业产品供求状况和发展趋势,力求在贷款中扶优汰劣。调查中又发现不少产品的重复建设都同经济杠杆的调节失当有关。有的是原料的分配价格过低,产品销售价格过高,地方追求办厂盈利(如炼油厂)。有的是国家在原料的收购或进口上有补贴,地方和企业追求在国家补贴的基础上赚钱(如毛纺厂和棉纺厂)。有的物资分配政策上小厂的产品可以归地方分配,助长了小钢铁、小化肥厂盲目发展,如此等等。当时计划部门强调“基本建设只能由国家计划安排、不受经济杠杆调节”,我们的调查颠覆了这一观念,率先提出了要“发挥经济杠杆在生产建设中的作用”(1982年11月)。大约从1980年到1985年,建设银行前后共调查了40多个行业,每年参加调查的有15000人(次),通过调查提出对策建议,避免的重复建设大约有50多亿元。后来,在贷款项目上又碰到价格扭曲和利率扭曲,有一个对贷款项目如何进行财务评价和国民经济评价的问题,由此又推动了贷款项目评估制度的建立,确立了审贷分离的原则,并且组建了中国投资咨询公司,专门从事贷款项目的评估。经济调查和项目评估,培养锻炼了建设银行的干部学会关心经济,不但要关注产品供求的信息,而且要关注生产能力余缺、技术的先进程度和竞争能力的强弱,这正是建设银行在改革开放后比较具有优势和独特的竞争力的一个原因。

其次,银行职能的回归,并不限于贷款,它有一个联带效应。还以建设银行来说,80年代帮助企业融资,囊括了代理大企业发行债券的业务;1986年率先为上海石化30万吨乙烯工程同42家外国银行组织国际银团贷款,在国外业务上迈出了一大步。80年代还率先办理住房储蓄贷款(后来是住房按揭贷款),“要住房、找建行”的口号广泛流传;90年代中期还在长春首倡汽车消费贷款,等等,从而使建设银行不失时机地走在市场竞争的前列。

最后,“拨改贷”的改革,打开了潘朵拉宝盒,启动了整个银行体系银行职能的总体回归。大约就在1979年议论“拨改贷”的同时,李先念主持一次“压积累、上消费”的会上,轻工纺织要求适当增加点投资。当时中央财政可能有180亿元的赤字,财政部长吴波对人民银行行长李葆华说,财政上实在是没有钱了,轻纺工业确实又要支持。能不能从人民银行借给财政部20亿,交给建设银行搞点轻纺贷款。李葆华说:那就不要多费一道手脚了。我们就是银行,我们也要支持轻纺,就由人民银行拿20亿搞轻纺贷款吧。就这样,李先念决定让人民银行开办20亿元轻纺贷款,后来每年核给20亿指标,称作中短期设备贷款(1983年设立工商银行以后由工行发放)。接着,根据李先念的指示,建设银行也利用存款发放小型基本建设贷款每年20-30亿元,中国银行也对出口企业发放短期外汇贷款,每年3亿美元。这都是用于固定资产投资的贷款,从此银行信贷介入投资,乃至在1984年“四龙放水”,出现了四大国有银行竞相利用存款发放贷款的信贷热,年末信贷失控。到了80年代中期,就根本上改变了“大财政、小银行”的畸形格局,进入“建设靠银行”的时代。

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