我国养老保险制度的演进轨迹:1951~2008
作者:许莉 万春 来源:百度空间 原文时间:2009年08月01日 所属领域:社会保障 浏览次数:[简洁模式]

我国的养老保险制度迄今已经有50多年的历程。在1978年改革开放之前,我国实行的是与计划经济相适应的企业负责、国家财政支持的养老保险制度(文革期间遭到破坏)。20世纪80年代中期以后,随着我国改革开放政策的实施,社会主义市场经济体制逐步建立和完善。同时,我国人口老龄化的速度加快,60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%,未来的养老负担加重。结合经济改革及未来人口老龄化的需要,我国对计划经济时期的养老保险制度进行了一系列改革,逐步建立起与市场经济体制和人口老龄化相适应的养老保险制度。就实施范围而言。我国养老保险制度可以分为城镇企业职工养老保险制度、城镇机关事业单位养老保险制度以及农村养老保险制度。城镇企业职工养老保险制度最早开始改革,成效也最为显著。

一般意义上所说的养老保险制度是指城镇企业职工养老保险制度。在此,参照我国劳动和社会保障部(2001)、历年政府颁布的官方文件以及《中国统计年鉴》等资料,以缴费和给付的演变历程为主线,回顾我国养老保险制度的发展轨迹和改革历程。

一、我国养老保险制度的改革历程

在不同的经济和社会背景下,我国养老保险制度的发展状况和特点不同,可以将其改革历程划分为四个时期。

(一)1951~1965年,我国养老保险制度的初步创立时期

1、《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)的颁布和实施,标志着我国养老保险制度的初步建立

1)《劳动保险条例》正式颁布和实施。新中国成立之初,政府就对建立养老保险制度给予了高度重视。1951年2月26曰,《劳动保险条例》正式颁布和实施,标志着我国初步建立起企业职工的养老保险制度。一是缴费。所有费用由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担,其中一部分由企业行政方面或资方直接支付,另一方面由企业行政方面或资方缴纳劳动保险费,交由工会组织办理。实行劳动保险的企业,其行政方面或资方须按月缴纳相当于该企业全部工人与职员工资总额的3%,作为劳动保险金。每月缴纳的劳动保险金,其中30%存于中华全国总工会户内,作为劳动保险总基金,用于举办集体劳动保险事业;70%存于各企业工会基层委员会户内,作为劳动保险基金,用于支付工人与职员的劳动保险待遇。二是给付。由于国家财力有限,有能力实行养老保险的企业数目有限,养老金给付的待遇水平较低,大约相当于职工本人工资的35%~60%。对于解决职工的后顾之忧,鼓励职工的工作热情,稳定国内形式,恢复和振兴国民经济,发展生产力,起到了重要的作用。

2)《劳动保险条例》的修订。为了适应国民经济的恢复和进一步发展的需要,《劳动保险条例》作了一些修改,随后,原国家劳动部于1953年1月26曰公布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》。修改内容包括:一是扩大了实施范围。在原有覆盖企业范围基础上,增加了工厂、矿产、交通的基本建设单位和国有建筑公司。二是调整了退休年龄。将原来规定的本企业工龄由10年降低为5年,男工人与男职员年满60岁,一般工龄满25年。本企业工龄满5年;女工人与女职员年满55岁,一般工龄满20年,本企业工龄满5年,可退职养老。三是调整了养老金给付。养老金待遇提高为职工本人工资的50%~70%。四是计发基数由“本人工资”改为“本人标准工资”。这是由于当时职工工资主要是由标准工资构成,奖金、津贴等所占比重极小,采用“标准工资”计算较为方便。1954年10月以后,养老金的计发基数就由“本人工资”改为“本人标准工资”。《劳动保险条例》的修订,降低了退休条件,进一步扩大了实施范围,但也增加了企业和财政的负担。

2、机关事业单位工作人员养老保险制度的创建

由于工龄办法和工资标准不同,国家机关工作人员不适用《劳动保险条例》。1955年12月29日,国务院颁布了《关于颁布国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令》,在国有企业、事业单位、国家机关和各民主党派、人民团体普遍实行了养老保险制度。退休条件为,男子年满60岁,女子年满55岁,工作年限已满5年,加上参加工作以前主要依靠工资生活的劳动年限,男子共满25年、女子共满20年;男子年满60岁,女子年满55岁,工作年限已满15年。由国家财政或单位支付退休金,退休金为本人工资的50%~80%。

企业职工的退休制度按照《劳动保险条例》建立,而国家机关退休制度是按单项立法执行的,两者不统一。1958年原国家劳动部会同中华全国总工会,制订了《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定(草案)》,国务院分别于1958年2月9日、3月7日颁布,统一了企业、事业、国家机关职工退休、退职制度,调整了退休退职条件和退休退职待遇标准。退休条件是,男工人、职员年满60周岁。连续工龄满5年,一般工龄(包括连续工龄)满20年;女工人年满50周岁、女职员年满55周岁,连续工龄满5年,一般工龄满15年。退休费的标准是,根据连续工龄、从事工种、身体状况等原因,退休费用为本人工资的40%~70%。

这两个规定解决了企业和机关事业单位退休退职办法中的矛盾,促进了我国养老保险制度的发展,是我国养老保险制度的最早统一形式。

(二)1966~1976年,养老保险制度遭到破坏的时期

1966~1976年,职工养老保险制度工作遭到了破坏,管理机构被取消,社会保险费统一征集、发放都被迫停顿,退休费用社会统筹也无法进行。在这样的局面下,财政部于1969年2月发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”,“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支,改在营业外列支”。这一草案出台的结果是,退休养老费用完全由企业负责,养老保险由社会统筹转变为企业统筹,在企业内小范围运行,丧失了其社会互济功能。由于企业的经济状况、职工新老年龄结构的差异,企业负责的养老保险制度对企业造成的负担也不同,困难的企业甚至难以发放养老金。

(三)1977~1990年,养老保险制度的恢复和改革探索时期

1、养老保险制度的恢复

1976年,我国进入了新的历史时期。中组部、原国家劳动总局会同有关部门起草,国务院于1978年6月2日颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》两个办法。主要内容有:一是改变退休待遇的计发办法及退休条件。把原来按工龄规定退休待遇的办法,改为:建国以前参加工作,按革命时期来规定退休待遇;建国以后参加革命工作,干部按工作年限、工人按连续工龄来确定退休待遇。退休条件为,党政机关、群众团体、全民所有制企业、事业单位的干部(工人),男年满60周岁,女年满55周岁(女工人年满50周岁),参加革命工作年限(连续工龄)满10年。二是提高养老金给付标准。抗日战争时期参加革命工作的,按本人标准工资的90%发给。解放战争时期参加革命工作的,按本人标准工资的80%发给。中华人民共和国成立以后参加革命工作,工作年限(连续工龄)满20年的.按本人标准工资的75%发给;工作年限(连续工龄)满15年不满20的,按本人标准工资的70%发给;工作年限(连续工龄)满10年不满15年的,按本人标准工资的60%发给。

2、基本养老保险费用的社会统筹

1)20世纪80年代初我国养老保险制度面临的严峻形势。

我国企业职工养老保险制度的恢复和发展,对推动经济改革起到了重要作用。但是,传统养老保险制度的一些固有的缺点,难以适应经济的改革进程。主要有:第一,覆盖面较窄,主要覆盖国有企业和部分集体企业的职工,还有相当数量的职工游离于养老保险制度之外。第二,社会化程度较低,实质上是企业养老,削弱了养老保险制度的社会保障功能。第三,缴费主体单一,基金来源渠道狭窄,全部由企业承担,政府对最后的基金赤字负责,造成企业和政府的负担沉重。第四,给付层次单一,只能来自国家规定的基本退休金,水平较低。

2)养老保险改革的试点情况。

1978年党的十一届三中全会以后,我国开始实施改革开放政策。为了适应经济体制改革的需要,养老保险制度随之开始了改革。如同经济改革的推进一样,养老保险制度的改革也采取了先试点再推广,由中央确定最终模式的路径。从20世纪80年代开始,我国的养老保险制度开始了试点。

第一,“企业保险”转向“社会保险”,实施养老保险费用社会统筹。在经济改革中,国有企业“自负盈亏”,结束了以前财政支持下的资金软约束模式。由企业完全负责职工的退休费用,势必造成退休职工多、养老负担重的企业,在市场竞争中处于不利的地位。1983年10月,原劳动人事部在郑州召开的全国保险福利会议上,提出改革全民所有制单位退休费用.将企业统筹模式转向社会统筹模式,实施社会保险,由社会统一负担。1984年,国有企业职工退休费用社会统筹在广东省江门市、东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市及辽宁省黑山县开始试点。

第二,缴费主体多元化。1986年7月12日,国务院颁布《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》,对于企业在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人,统一实行劳动合同制。国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳。企业缴纳劳动合同制工人工资总额的15%左右,税前列支。劳动合同制工人缴纳不超过本人标准工资的3%。养老金不够支付时,国家给予适当补助。退休给付标准,根据缴纳退休养老基金年限长短、金额多少和本人一定工作期间平均工资收入的不同比例确定。

第三,给付的多层次性。在国家法定的基本养老保险制度基础上,探索建立企业补充和个人储蓄性的养老保险制度,由原来的单一支柱模式转向多支柱模式,给予职工多层次的退休保障。我国建立养老保险制度以来,退休职工的养老金收入来源单一,只有国家法定的养老金,保障能力相对较低。1991年,福建四川广西等省区试行企业补充养老保险,河南省南阳地区、山西省祁县、湖北省黄石市试点个人储蓄性养老保险。

(四)1991年后养老保险制度的转轨时期

1、养老保险制度改革的全面展开

国务院于1991年颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(以下简称《改革决定》)。主要内容有:一是明确缴费的多方负担原则。改变养老保险完全由国家、企业承担下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担。二是规定缴费比例。基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力,按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。企业缴纳的基本养老保险费,按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例在税前提取。职工个人缴纳基本养老保险费,缴费标准开始时可不超过本人标准工资的3%,以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。三是建立多层次养老保险制度。企业补充养老保险由企业根据自身经济能力,为本企业职工建立。国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险,并在政策上给予指导。

在《改革决定》的指导下,我国在更多的地区开展了试点,推进了养老保险制度的改革进程。第一,养老保险费用社会统筹迅速发展。到1995年底,13个省份实现了省级统筹,市县级以上的国有企业全部实现了统筹,2000多个市县实现了集体企业职工的养老保险统筹,非国有企业开始逐步纳入了社会统筹范围。第二,实现了部分积累的基金模式。我国原先的现收现付制,难以应付人口老龄化带来的养老金支付压力,而制度转轨隐性债务的存在,我国不具备实施完全基金制的基础,在两难境地下只能采用部分积累模式。第三,实行城镇企业职工个人缴费。自1992年开始,全国绝大多数省、自治区、直辖市实行了企业职工个人缴纳基本养老保险费用。第四,多层次养老保险体系得到了发展。到1995年底,全国大约有1.3万户企业为208万职工建立企业补充养老保险.参加个人储蓄养老保险的人数达200万人。

2、养老金计发办法改革

1)养老金计发办法改革的必要性。1991年《改革决定》规定“职工退休后的基本养老金计发办法目前不作变动”,即维持1978年两个暂行办法规定的计发办法,计发的基准是“标准工资”。20世纪90年代后,随着经济改革的推进,多种形式的所有制经济发展起来,职工就业的形式趋于多样化,收入也趋于多种形式,原有的标准工资和档案工资占职工工资收入的比重越来越小,且新成立的国有企业和大量涌现的非国有企业没有标准工资和档案工资。从而,养老保险的原有计发办法面临改革的压力。

2)三种探索计发办法。在探索养老金计发办法的过程中,形成了三种办法:第一,原劳动部推荐的办法。原劳动部在总结江西省南昌市、辽宁省锦西市等各地试点经验的基础上,于1993年10月19日印发了《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》,推荐一种新的结构式养老金计发办法,计发公式为:月基本养老金=社会性养老金+缴费性养老金。其中,社会性养老金=退休上年月平均工资×(15%~25%),缴费性养老金=指数化月平均工资×1%×缴费年限。第二,上海、深圳等地的计发办法。上海、深圳等地借鉴了新加坡公积金制度和智利等国家经验,引入了个人账户。以上海市为例,1994年4月27日,上海市人民政府发布了《上海市城镇职工养老保险办法》,建立社会统筹和个人账户相结合的筹资模式,按照16%的规模建立个人账户。计发上实行“新人新办法、中人中办法、老人老办法”。“新人”按个人账户储存额除以120计发,“老人”按原有办法计发,“中人”按个人账户乘以一定系数,计算出全部年限的储存额,再除以120计发。第三,广东省的计发办法。广东省人民政府于1993年6月7日颁布了《广东省职工社会养老保险暂行规定》,采取的是前两种方案的混合或折衷。一是从筹资的角度建立社会养老保险基金和个人养老专户基金。社会养老保险基金由单位缴费建立,赤字时由地方财政补贴。个人养老专户基金由个人按个人工资的2%建立,缴费率随工资水平及专户积累需要而定期提高。二是养老金的计发包括基础养老金、附加养老金、个人专户养老金三部分。其中,基础养老金按所在市上年度职工月平均工资的30%计发。附加养老金,缴费年限满10年及以上的,每满1年计发本人指数化月平均缴费工资的1%~1.2%。个人专户养老金,根据个人养老专户基金积累额,按月计发。对于缴费年限不满10年的职工,不发基础性养老金和附加养老金,只计发一次性养老津贴。

三种方案在具体细节上存在各种差异,但都有如下共同点:一是无论是采用强制或是激励的方式。都力图扩大养老保险制度的覆盖范围。二是要求政府、单位、个人共同负担缴费责任。三是开始了部分积累制筹资模式的探索,力求兼顾公平和效率。一部分缴费作为社会统筹基金,发挥社会互助和调剂的功能;另一部分缴费与个人的养老金权益紧密相关,上海方案开始引入了个人账户。四是从养老金的计发来看,一部分来自统筹基金,一部分来自与个人缴费密切相关的基金,如缴费性养老金或个人账户养老金或个人专户养老金。这些方案的探索为我国正式建立统筹账户和个人账户相结合的混合制模式积累了经验。

3、社会统筹与个人账户相结合的筹资模式

在综合考虑不同国家养老保险模式、总结国内试点情况的基础上,党的十四届三中全会于1993年11月14曰审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确地提出“重点完善企业养老和失业保险制度,强化社会服务功能以减轻企业负担,促进企业组织结构调整.提高企业经济效益和竞争能力。城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合”。

1995年3月1日,国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。该通知的主要内容有:一是提出企业职工养老保险制度改革的目标。到20世纪末,基本建立起适应社会主义市场经济体制要求,适用城镇各类企业职工和个体劳动者,资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。二是明确深化企业职工养老保险制度改革的原则。保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应;社会互济与自我保障相结合.公平与效率相结合。三是实行社会统筹与个人账户相结合。为适应各地区的不同情况,提出两个实施办法。

两个实施办法的共同点是都围绕《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》展开,但二者显著不同之处在于个人账户的规模不同。实施办法之一是原国家体改委在总结上海市自1993年以来实行的养老保险改革办法的基础上拟定的,采用“小统筹.大账户”的模式,按职工工资收入的16%左右的费率记入个人账户。实施办法之二是在1993年原劳动部推荐试点的“结构式”养老金计发办法的基础上,结合个人账户的内容而形成的,采用“大统筹,小账户”的模式,按职工工资收入3%~5%的费率记入个人账户。

4.统一企业职工基本养老保险制度

国务院于1997年7月16日发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称《统一决定》),核心内容是统一企业职工养老保险制度。一是统一缴费率。企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分),具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。个人缴纳基本养老保险费的比例.1997年不得低于本人缴费工资的4%,1998年起每两年提高1个百分点,最终达到本人缴费工资的8%。有条件的地区和工资增长较快的年份,个人缴费比例提高的速度应适当加快。二是统一个人账户的规模。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户,个人缴费全部记入个人账户,其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高,企业划入的部分要逐步降至3%。三是统一养老金给付。决定实施后参加工作的职工,个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%,个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人账户储存额一次支付给本人。四是统一纳入城镇养老保险制度的职工类别。基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。

5.养老金保险制度试点工作的展开

为了推动试点工作的展开,国务院于2000年12月25日颁布《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,决定2001年在辽宁省及其他省(自治区、直辖市)确定的部分地区进行试点。并在1997年《统一规定》的基础上,调整城镇企业职工养老保险制度社会统筹和个人账户的规模。企业缴费比例一般为企业工资总额的20%左右,全部纳入社会统筹基金。职工缴费比例为本人缴费工资的8%。全部计入个人账户。

随着我国经济结构调整和国有企业改革深化.养老保险工作出现了一些新问题。2001年12月22日,针对出现的问题,劳动和社会保障部颁布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》,对各种非稳定的、不能连续就业的以及各种形式的就业人员的养老保险关系的管理、缴费和给付作了补充。

同时,针对个人账户“空账”以及统筹层次较低问题,2003年10月14日,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“完善企业职工基本养老保险制度,坚持社会统筹与个人账户相结合,逐步做实个人账户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”

6.企业职工养老保险制度的进一步完善

以1997年《统一决定》为分水岭,我国养老保险制度改革取得了显著的成效。第一,基本构建了统一的部分积累制城镇企业职工养老保险制度。1997年,我国政府统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度,实行社会统筹与个人账户相结合。第二,扩大了基本养老保险覆盖范围,参保人数、基金收支及累积结余稳定增长。基本养老保险制度覆盖范围最初只包括国有企业和城镇集体企业及其职工,1999年扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,2002年进一步扩大到城镇灵活就业人员。就参保人数而言,参保在职职工人数1997年为8671.0万人,2005年为13120.4万人,1997~2005年间年均增长556.2万人。就养老保险基金而言,1997年基金收入1337.9亿元,支出1251.3亿元,累计结余682.8亿元,2005年基金收入。第三,开展完善基本养老保险制度改革试点。2001年,我国政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点,包括:逐步做实个人账户,实现部分基金积累,探索基金保值增值办法;改革基础养老金计发办法,将基础养老金水平与职工参保缴费年限更加紧密地联系起来,职工参保缴费15年后每多缴费一年增发一定比例的基础养老金;统一灵活就业人员的参保缴费办法,缴费基数统一为当地职工平均工资。在辽宁省进行试点的基础上,2004年将试点范围扩大到吉林黑龙江两省。第四,增加财政对基本养老保险基金的补助。2003年,各级财政补助基本养老保险基金544亿元,2005为651亿元。第五,建立全国社会保障基金。2000年,我国政府决定建立全国社会保障基金,作为实施养老保险等各项社会保障的重要财力储备,其资金的来源包括:国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益。2003年底,全国社会保障基金积累资金1300多亿元,2005年底达2010亿元。第六,推进养老保险管理服务社会化。2003年底,企业退休人员基本养老金全部实现社会化发放,84.5%的企业退休人员实现了社会化管理服务。为全面提高社会保险管理水平,适应劳动力转移流动中社会保险关系接续的需要,自2003年起开始实施“金保工程”,目标是实现社会保障信息的全国计算机联网运行。第七,建立多层次养老保险体系。2003年,已有近700万人参加了企业年金计划。2005年底,全国已有2.4万家企业建立企业年金,参加职工达924万人。

随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展,企业职工基本养老保险制度依然存在覆盖范围不够广泛、个人账户没有做实、计发办法不尽合理等问题,需要加以改革和完善。为此,在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上,国务院于2005年颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。主要内容有:一是扩大基本养老保险覆盖范围。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。二是逐步做实个人账户。四是改革基本养老金缴费和计发办法。从2006年1月1日起,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划人个人账户。同时,进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制。相应调整基本养老金计发办法。将企业的缴费全部划入统筹账户,个人账户完全由个人缴费形成,进一步增强了个人缴费和给付的关联性,明晰了个人账户的私人所有权性质。同时,在目前的形式下,隐性成本尚未解决。个人账户的规模由原来的11%下降到8%,有经济上的必然。这说明,在我国养老保险制度的改革中,个人账户的引入,从其规模和作实的角度,只能是渐进的过程。

2006年后,我国的养老保险制度保持稳定发展的势头。2006年,基本养老保险参保在职职工为14130.9万人,覆盖人口为18766.3万人,基金收入6309.7亿元,支出4896.7亿元,累计结余5488.9亿元。2007年年末,参保在职职工为15183万人,覆盖人口为20137万人,基金收入7834亿元,支出5965亿元,年末累计结存7391亿元,各级财政补贴基本养老保险基金1157亿元。全国有3.2万户企业建立了企业年金,基金累计结存1519亿元,缴费职工人数为929万人。同时,个人账户的作实也取得了显著成效。辽宁吉林黑龙江天津山西上海山东河南湖北湖南新疆等11个做实企业基本养老保险个人账户试点省份,共积累基本养老保险个人账户基金786亿元。

养老金的调整机制亦逐步完善起来,并根据经济和社会的发展水平进行调整。2007年12月22日,劳动和社会保障部颁布《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》,从2008年1月1曰起,按照2007年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右,提高企业退休人员的基本养老金水平。

二、我国养老保险制度建设的经验教训及启示

我国养老保险制度的建设累积了经验,但也经受挫折。一是关于筹资模式的选择。筹资模式的选择在养老保险制度改革之初引发了激烈的争论。赞成转向部分积累制的观点认为,人口老龄化会使我国现收现付制的养老保险制度不可持续;而主张维持现收现付制的观点则认为,由于巨额的转型成本对制度的转型造成了阻碍,且人口老龄化就未必一定会引发现收现付制的养老金支付危机。从我国的实践来看,实施部分积累的模式是正确的选择,由国家财政对现收现付制的赤字兜底,从财力上看是不可行的。但是实施转型的一个关键问题是,必须解决转型成本,否则个人账户“空账”现象将延续较长时间,难以实施真正意义上的转型。二是关于统筹账户和个人账户的规模选择。我国的实践表明,个人账户的规模开始不能过大,因为统筹账户仍然承担着原有养老保险制度下的支付责任,刻意地强调个人账户的规模必然导致个人账户“空账”运行,无法积累个人账户资金。三是关于缴费和给付的关联性。引入个人账户后,个人账户的给付和缴费对应关系显著得到加强,但是统筹账户还应充分发挥其再分配的职能,维护社会公平,减少贫富差距,避免养老保险制度“保富不保贫”,丧失其本源意义上的社会保险的作用。四是关于养老保险制度的覆盖范围。扩大养老保险制度的覆盖范围,必须和我国经济体制改革的进程紧密结合在一起。目前的养老保险制度的退休享受条件要求缴费满15年以上,但是经济改革中的下岗工人、失业人员,以及进城务工的农民工,其收入难以得到保障,这些不具备缴费能力的人员,事实上被排除在制度之外。这就要求政府采取积极措施,增加就业岗位,提高居民收入。五是关于养老保险制度的运行范围(即统筹层次)。小范围的养老保险制度的保险互济能力差,这就要求在各地完善省级统筹的同时,中央政府从全国统筹的层面加以规划,为养老保险制度运行范围的扩大创造制度环境、必要的硬件条件和软件条件。

三、未来我国养老保险制度的发展趋势

从总体上,目前我国的养老保险制度还是城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、农村养老保险制度的格局。

(一)城镇企业职工养老保险制度

21世纪前20年是我国养老保险事业发展的关键时期。我国将在长期内继续完善社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度。但统筹账户和个人账户的规模比例,会随着我国居民经济条件和人口结构的变化而调整。统筹账户缴费率,个人账户缴费率的组合可按(20%,8%),(17%,1l%),(14%,14%),(12%,12%),(8%,12%)的路径平滑变迁。统筹账户的基础养老金替代率应维持在20%~30%,加上个人账户的替代率,基本养老金的替代率为60%左右。此外,可以根据单位和个人的情况,通过发展补充养老金来加以补充。

(二)机关事业单位养老保险制度

机关事业单位的养老保险制度从1955年初步建立以后。一直是由国家财政或单位按国家规定的标准支付离退休费。机关事业单位养老保险制度也开始展开试点,2003年底,参加社会统筹试点的职工为1199万人,离退休人员为258万人。但是,机关事业单位养老保险制度的未来改革方向,是和企业职工养老保险制度并轨,还是类似不少西方国家那样,对政府雇员采取独立的养老保险制度?目前尚无定论。不过,从我国劳动力频繁流动的角度,实施统一的城镇养老保险制度有利于未来劳动力在企业和机关事业单位之间的流动。

(三)农村养老保险制度

如何完善农村养老保险制度是当前新农村建设的一项重要任务。一方面要发展农村经济,提高农民收入,另一方面要完善农村养老保险制度的设计,加大政府的财政支持力度。在农村城镇化的过程中,农民人口逐步转化为城镇人口,同时,农村富余劳动力进入城镇务工。从长远来说,农村养老保险制度应具备向城镇企业职工养老保险制度靠拢的可能性,条件成熟时实施并轨。

(四)未来全国统一的养老保险制度

我国要建立完善的养老保险制度,无论是从个人经济收入、人口结构变化,还是从养老保险制度本身的制度设计,尚有漫长的路程。城镇企业职工养老保险制度最早开始改革,机关事业单位养老保险制度还是维持原来的模式,农村养老保险制度在新农村建设中会加快改革的步伐。从长远来看,这三种养老保险制度应逐步走向一种全国统一的模式,这样,既能适应劳动力流动的需要,也能扩大养老保险制度的运行范围,真正发挥其社会保险的职能。

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