王汉斌:30年前设立地方人大常委会是个创举
作者:庄永廉 来源:检察日报 原文时间:2009年07月13日 所属领域:民主政治 浏览次数:[简洁模式]

19792月,为了加强立法工作,全国人大常委会决定成立法制委员会。我是法制委员会第一个报到的工作人员。不久前,七届、八届全国人大常委会副委员长王汉斌接受了记者的采访。

王汉斌精神矍铄,思维敏捷。提起30年前亲身经历的全国人大决定设立地方人大常委会的经过,他如数家珍:“30年前———197971日,法制委员会起草的7部法律草案提请五届全国人大二次会议审议,顺利表决通过,其中地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称地方组织法)规定,县级以上地方人大设立常委会。这标志着我国人民代表大会制度有了重大发展。

为什么要设立地方人大常委会

“1954年宪法规定,地方人大闭会期间设立人民委员会,人民委员会行使权力机关和行政机关的双重职能。地方人大没有自己的常设机构王汉斌回忆说,当时的这种设置,是借鉴了苏联、东欧的做法,是议行合一的体制。但实践证明,这种议行合一的体制是不完善的王汉斌说,人民委员会自己任命自己,自己监督自己,于理于法都说不通。19573月,时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志指出:“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会,而代表大会本身没有常设机关。因此,在人民代表大会闭幕之后,就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度,在今天就不完全适宜了。因此,我们省、市、自治区和县人大有考虑设立常委会的必要。彭真的意见受到中央关注。但由于后来的反右斗争扩大化,这个动议被搁置了。

1965年,全国人大常委会根据实际需要,又提出了县级以上地方各级人民代表大会设立常委会的问题。不久,文化大革命发生,方案又搁置下来。

1979517日,彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告,提出三个解决问题的方案:第一,用立法手续把革命委员会体制固定起来。这样做,不赞成的人可能很多。第二,取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。第三,县级以上地方人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会,以利于扩大人民民主,健全社会主义法制。这个方案可能比较好些。

这个报告当时先报送给中共中央秘书长胡耀邦同志,请他转党中央主席、副主席。邓小平副主席很快作了批示:“我赞成第三方案,相应的这次人大只修改宪法这一条,其他不动。这个建议在人大会前议一下。

71日,五届全国人大二次会议表决通过的地方组织法规定县级以上地方人大设立常委会,并将人民委员会改为人民政府。至此,历经25年的地方人大设立常设机构问题,终于一锤定音。

地方人大常委会如何开展工作

万事开头难啊!”王汉斌感慨地说,当时县级以上地方各级人大设立常委会,是一件新的事物,大家都很生疏,面临着如何开展工作的问题。彭真同志对此十分重视,认为这是健全和完善人民代表大会制度的重要问题。

1980418日,在全国人大常委会召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会上,彭真同志作了《关于地方人大常委会的工作》的重要讲话。他第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为4个方面:立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权,对指导地方人大开展工作起了重要作用。

王汉斌说,为了使人大常委会能够充分履行职权,我们研究了如何加强人大常委会的组织,并规定:人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务,不包括党派、团体和企事业组织、学术团体的职务。这样就可以使绝大多数人大常委会组成人员不兼任其他职务,是专职的,可以集中精力把人大常委会的工作做好。

当时人大常委会的组成人员来自政府各个部门,老同志比较多,有人议论说人大是个养老院。这个问题引起了彭真同志的重视。他说,人大常委会是权力机关,也是工作机关,不是养老院,不是清谈清谈建议建议,而要依法行使权力,进行工作。如今,通过长期的工作,人们也逐渐认识到,人大虽然不是火线,但也不是二线,人大是一线,是在民主法制建设的一线上。这一点,大家的感受越来越深。

上下级人大常委会之间是什么关系

上下级人大常委会之间究竟是什么关系?当时对此颇有争论。王汉斌记得,当时许多地方要求明确上下级人大常委会是领导关系。但彭真同志说,这并不可行。上下级人大常委会要加强联系,但是,它们之间没有领导关系。对政府的日常工作,人大及其常委会不要干预,不要越俎代庖,以免干扰宪法规定由政府行使的职权。

实际上,全国人大常委会对省级人大常委会可以概括为三个关系:一是法律上的监督关系;二是选举上的指导关系;三是工作上的联系关系。王汉斌说,地方人大常委会也受双重监督。一是它要接受本级人民代表大会的监督,向其报告工作;二是如果地方人大常委会的决议不符合法律规定,上级人大常委会有权要求它自行纠正,如果不纠正,可以撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。这一点宪法、地方组织法都有相同的规定。

为什么要赋予地方人大立法权

赋予地方人大立法权是由中国国情决定的。王汉斌说,按照1954年宪法的规定,只有自治区、自治州、自治县的自治机关可以制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准。地方人大没有立法权。而我国地域辽阔,不同的地方情况不同,全国人大的立法很难完全适应各地的具体情况。所以,197971日,五届全国人大二次会议通过的地方组织法、1982宪法以及修改后的地方组织法,赋予了省一级、较大的市一级人大及其常委会制定地方性法规的权力。

采访结束时,王汉斌总结说,30年的实践证明,设立地方人大常委会是个创举,它保证了全国各族人民在依法实行民主选举的基础上,更加有效地实现了民主决策、民主管理、民主监督的经常化、制度化,保证了国家机关合理分工、协调一致地高效运转,从而使人民代表大会制度这一根本政治制度的观念意识从最基层得到了深入,组织方式从最基础得到了保证,职能作用从最日常得到了发挥,人民民主的政治权力从最根本上得到了保障。

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