陈锡文:农村改革与制度变迁
作者:陈锡文 来源:中国经济50人看三十年 原文时间:2009年01月15日 所属领域:农村改革 浏览次数:[简洁模式]

从1978年12月党的十一届三中全会原则通过《中共中央关于加快农业发展的若干决定》算起,农村改革已经整整30周年了。30年来的农村改革大体经历了三个主要阶段:第一阶段主要是放宽农村政策、搞活农村经济;第二阶段主要是改革流通体制,培育市场机制;第三阶段主要是统筹城乡发展,改变二元经济结构的体制。农村改革已经取得了举世瞩目的成就。用农民的话讲,建国以来这半个多世纪,农业农村经历了三个黄金时期,一是建国前后的土地改革,使农民做了土地的主人;二是党的十一届三中全会后实行了家庭承包制,使农民获得了经营自主权;三是党的十六大提出了统筹城乡发展,使农民获得了越来越多的实惠。

但不容忽视的是农业农村的发展步履仍很艰难,城乡居民在收入水平和发展机会等方面的差距仍在扩大。在改革开放不断深化的背景下之所以会出现这样的局面,固然与农村内部的改革尚不彻底、制度建设远未完善有关,但更主要的则是,与计划经济体制相联结、以城乡分治为特征的二元经济结构的体制尚未受到根本触动。因此,当改革主要在农村内部进行、对二元结构的体制不作本质触动时,农村改革就能较为顺利地推进;而一旦提出了要改变二元结构体制(哪怕只是某些方面)的要求时,农村改革便会变得步履维艰。但是,当农村改革在实现了突破人民公社体制、培育出以农户为基本单位的微观经营主体后,再要深化改革,就不可能仅仅局限在农村内部。事实上,20世纪80年代中期,当农村改革开始寻求”第二步突破口”时,改革就一直在呼唤着超越农村的整个经济社会管理制度的变迁,一直在撞击着制约农村改革深化的二元结构体制。然而,对于我国这样一个农村人口至今仍占多数的发展中大国,改变城乡二元结构及体制谈何容易。因此,农村改革进展的艰难,除了思想观念、利益格局等方面的制约外,不能不考虑我国的特殊国情和当前的发展阶段。

现在谈起20世纪70年代末农村实行”双包到户”的变革(即”包产到户”与”包干到户”),可能已没有多少人会为此怦然心动了。因为农业家庭经营古已有之,谈不上制度创新;也因为目前我国的农户经济,总体上规模细小、经营分散、投入不足、技术进步缓慢,似乎缺乏现代气息、很不适应市场化的要求。但中国的改革毕竟发轫于农村、发轫于”双包到户”。因此回顾与总结30年的改革,就不能不从”双包到户”开始。

(一)”包干到户”对”包产到户”的替代是农村改革取得重大突破的关键

初始阶段的农村改革之所以能取得如此令人瞩目的成就,关键是实现了从”包产到户”到”包干到户”的转变。这两个”包”的相同之处,在于都将农业的生产过程承包到了农户,不同之处则在于农户承包的内容。而包”产”与包”干”这一字之差,却使两者有了本质上的变化。

所谓包产到户,即将集体的土地承包到户,以农户承包的土地来确定农产品的年产量;农户将农产品如数上缴给集体组织,达到承包时约定的数量,就能从集体组织分配到约定的报酬;产量超过承包时的约定,承包户可从超额部分中获得一定比例的分成;产量未达到承包时的约定,集体组织将酌减分配给农户的报酬。不难看出,在”包产到户”中,农户承包的是土地的产出,而产品的所有权仍属集体。因此,”包产到户”没有改变集体组织仍作为统一经营、统一分配的经营主体地位,但它确实比以往的统一劳动、评工计分更能体现按劳付酬的原则。所以,”包产到户”的学名是”集体土地承包到户后实行联系产量计付报酬的生产责任制”,简称”联产承包”责任制。

”包干到户”则不同,用农民的话讲,”包干到户”就是土地承包到户、生产的农产品实行”缴够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。因此,在”包干到户”中,集体组织不再承担统一经营、统一分配的职能,它只是从农户那里按承包土地收取”提留款”,并以此作为集体组织内部进行管理和服务的费用。于是,农户就脱颖而出、变成了在整个农业生产过程中自主经营、自负盈亏的经营主体。

由此可见,”包干到户”与”包产到户”的区别实在不容忽视。如果农村改革始终坚持以”包产到户”为限,那么人民公社的体制就也许还会延续多少年。所幸的是农村真正实行包产到户的时间并不长,相当多的地区实际上还未及实行包产到户,便就实行了包干到户。当时对”双包到户”的异同曾有过激烈的争论,一种观点认为,”包产到户”是集体经济组织内部的生产责任制,而”包干到户”则不是。但它究竟是什么,似乎也讲不清楚。邓小平在1980年5月31日对农村政策问题作了重要谈话,对”双包到户”都充分肯定,并明确指出”总的说来,现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放”。[1]因此,在农民执着地选择比”包产到户”更简单明了的”包干到户”时,倒也未受到太大阻力。如今回顾起来,”包干到户”之所以能如此快捷地替代”包产到户”,恐怕也与人们当时把这两”包”之间的区别看得简单了有关。事实上,宪法关于”以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”,也是到了1999年才修正为”以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

”包干到户”的不简单,决不仅仅因为它在操作上比”包产到户”更为简单明了,而主要在于:第一,如前所述,是”包干到户”而不是”包产到户”才可能使承包农户成为独立的经营主体。而也只有在农户成为独立经营主体、生产队退出农业生产的直接经营之后,人民公社的体制才能够被废除。[2]第二,只有在承包农户成为独立经营主体之后,农户才可能在满足生活消费之后逐步积累起自有的生产性资产。而这对于在计划经济体制下劳动者(城乡皆如此)只能获得消费资料分配的原则,无疑是具有决定意义的重大突破。由于农户从”包干到户”中获得了在承包的集体土地上积累自有资产的权利,于是农村的改革也就从最初定义的集体经济组织内部的经营管理体制改革,拓展到了同时具有农村财产关系变革的意义。第三,农业的生产过程承包到了户,劳动力就不再由生产队统一安排了,农村劳动力由此获得了自由。有了可以自主择业的劳动力再加上农户积累的自有资产,一场涉及所有制结构、产业结构、就业结构和收入结构深刻变革的活剧就开始有声有色地在农村上演。在农产品供给迅速增加的同时,乡镇企业异军突起,个体户和私营经济如雨后春笋,外出进城务工经商的人流如潮起云涌。这就是”包干到户”激发农村微观经营主体活力后所形成的生动局面。因此,说”包干到户”在发育以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制过程中起到了”酵母”的作用,应当并不为过。

(二)农村改革在取得突破后进展艰难的主要原因

1.农村经济和社会管理体制没能在家庭承包经营基础上继续创新

农业实行家庭承包经营,之所以不同于传统的小农经济,关键是它发生在工业化加速的进程之中。在此阶段,农村经济不再是封闭系统,农村自身也具备了分工分业的条件。但由于城乡二元经济结构及以此为基础建立起来的城乡分治的经济社会管理体制的长期影响,使当时的人们还难以看清由”包干到户”所带来的体制继续创新的重大机遇。结果是,在农村普遍实行家庭承包经营之后,对农村经济社会管理体制的继续创新却反而陷入了徘徊的局面。

我国农户的土地经营规模小,适应市场和抵御风险的能力弱,这是现阶段的国情所决定的。这种状况只有通过发展农民合作组织、提高农业社会化服务水平以及在工业化、城镇化进程中才能逐步改变。应当说,这个问题在刚实行家庭承包经营时就已经引起了中央的注意。[3]但在当时的农村,除了生产经营组织问题外,还有一个同样凸显的问题,那就是农村基层的社会管理和公共服务。1983年10月,中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中提出了设立村民委员会的要求,并明确:”村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业,协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”据此,1984年中共中央1号文件提出了农村”一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”,”可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子”;同时也明确:”此外,农民还可以不受地区限制,自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织”。但此后的演进正如人们已看到的那样,一是村民委员会逐步取代了村合作经济组织,实际上又成为乡镇政府直接领导的政社合一的农村基层组织;二是《农民专业合作社法》直到2006年10月31日才见出台、次年7月1日始得实行。

问题显然不在于要不要村民委员会,而在于村委会的职能定位。村,作为一个自然形成的农村社区,必定有许多公共事务和公益事业需要村民共同商讨决定。因此从农村基层社会管理和公共服务的角度看,村民自治组织无疑是必需的。问题在于村委会在演进过程中全盘继承了原农村生产大队对集体资产的掌控权,这就使它直接掌握了诸如耕地承包和调整、宅基地审批、耕地以外的集体资产的发包、以及税费改革前确定向村民提留、摊派的数额等足以决定村民生计的权力,再加上现实中村委会直接受命于乡镇政府的特性,这就使得原本可能打破的农村政社合一的体制在相当程度上复归了,重新形成了村民对村委会(过去是社员对生产队或大队)在经济上的依附关系。对于农村而言,社区群众性的自治组织是必要的,但它主要是内向型、管理性的社会组织;对于农民而言,为了发展经济,他们还迫切需要外向型、经营性的经济组织,以带领他们走向市场。这两者的功能不可或缺。但由于政社合一的村委会体制不断强化,不仅抑制了农民自愿发展专业合作组织的机会和条件,也抑制了农村整个经济和社会管理体制的进一步创新。

2.改革后的农村在社会管理和公共服务等方面仍长期缺乏公共财政的支持

村民委员会向政社合一的性质复归,这在农村社会管理和公共服务缺乏财政支持的条件下具有必然性。客观地看,人民公社之所以选择了政社合一的体制,其主要原因也在于此。针对撤社建乡后的新情况,1984年中共中央1号文件明确:”制止对农民的不合理摊派,减轻农民额外负担,保证农村合理的公共事业经费”,同时又规定:对农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等民办公助事业经费”各地可根据农民的经济状况,由乡人民代表大会定项限额提出预算,报县人民政府批准,由基层统筹使用,中间不得任意追加,也不得再从集体提留内开支。统筹费用的最高限额由各省、自治区、直辖市因地制宜确定。”上述文字至少表达了以下几层含义:第一,农村教育、计划生育、民兵训练、军烈属优抚和乡村路桥修建等公共事业,在当时的性质是”民办公助”,即农村的事情主要由农民办,财政只能给予适当补助;第二,已经预见到主要靠向农民筹钱来办这些公共事业,很可能会加重农民或村组织的负担,因此必须采取措施予以遏制。第三,农村各地公共服务的水平将会有很大差距。这说明,在还需要从农业、农民那里提取积累资金来推进工业化、城镇化的发展阶段,各级财政能为农村社会管理和公共服务提供的支持是很有限的。有学者研究分析认为:1990年到1997年,我国农村公共品制度内供给仅占总供给量的20%左右。[4]这也在相当大程度上回答了,尽管撤社建乡、设立村民委员会的本意是希望在农村建立起政社分开的体制,但为何村委会却又走上了政社合一的体制这一问题。显然,改革后的农村,在社会管理和公共服务等方面仍长期缺乏财政的必要支持,是导致其体制复归的重要原因。近年来,这方面的情况开始有所改观,各级财政对农村社会管理和公共事业发展的支出有明显增加。能出台这些新的政策措施当然有多方面的原因,但最主要的还是财政实力的增强。全国的财政收入,在农村开始改革的1978年为1132亿元,撤社建乡的1984年为1643亿元,进行农村税费改革试点的2000年为13395亿元,农业税被取消的2006年为38760亿元,而在全国农村建立起最低生活保障制度的2007年,则达到了51304亿元。随着国家财政实力的增强和公共财政向农村覆盖力度的加大,深化农村经济社会管理体制改革的条件正趋成熟。要下决心把该由政府提供的公共品纳入财政预算,使村委会加快向城镇居委会那样的性质转变,以解脱村民对村委会的经济依附。在此基础上,完善国家对农业的支持保护体系,积极扶持农民自愿

建立的合作经济组织,健全农业的社会化服务体系,以真正发挥农民在农村经济社会建设中的主体性作用。

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