刘克崮:分税制改革忆事
来源:财经网 原文时间:2009年01月04日 所属领域:财税改革 浏览次数:[简洁模式]

1994年前后进行的财税体制改革,是制度性和历史性的重大改革。它理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系,建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架,形成了持续规范的财政增收机制,可谓30年财税改革的高峰。

我1990年初至1996年末在财政部工作,先后任财税体制改革司副司长和税政司司长,直接参与了1993年准备、1994年进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革的全过程。其中,分税制改革对增强国家财政实力和宏观调控能力尤为重要。在当前政府应对危机的背景下,这项改革的往事尤其令人回味。

分税之由

党的十一届三中全会以后至1992年,为适应经济体制转轨需要,以对地方和企业放权、让利、搞活为主线,形成了两个包干体制。一是企业承包制,国家与企业的分配关系改革;二是财政包干制,中央与地方的分配关系改革。

国家对地方放权让利的财政包干制,扩大了地方权力,增加了地方财力,激励了地方发展经济的热情,在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时,也有负面效应:一是不规范、不稳定;二是过度强化了地方利益,形成地区间的市场分割,阻碍了全国统一大市场的形成,影响了经济结构和发展;三是造成“两个比重”不断下降——因地方减免税政策自主权过大,加上企业承包制的负面作用,导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降;在收入增量分配方面,地方多了、中央少了,中央在全国财政收入中的比重越来越低,严重弱化了中央的宏观调控能力。

从上世纪80年代末到90年代初,就发生过中央财政向地方财政多次“借钱”的无奈之举。当时担任财政部部长的王丙乾说,“我现在穷得只剩下背心和裤衩了”;1992年,在他之后上任的刘仲藜则说,“我连背心都没有,只剩下裤衩了”。1993年,时任国务院常务副总理的朱基对刘仲藜说:你这个财政部长真是囊中羞涩呀!这一时期,国家在少数地区和企业中进行过“分税制”财政体制改革试点,但没有得到社会各方的普遍认可。

1992年春天,邓小平同志南巡,吹响了新一轮经济体制改革的号角。当年秋天,党的十四大召开,针对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线,指出了相应的解决办法,即“逐步实行‘税利分流’和分税制”,明确了财税改革的方向和任务。

何谓分税

分税制改革,狭义上是中央和地方财政分税制度,广义上是理顺中央和地方分配关系的改革,包括分税制和转移支付制度,是解决各级政府间财政分配关系的制度。

分税制改革的指导思想是:正确处理中央与地方的分配关系,调动两个积极性,促进国家财政收入合理增长;合理调节地区之间财力分配;坚持统一政策与分级管理相结合的原则;坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。

分税制改革的具体内容,可以用六个词来概括:“分权、分税、分机构”,“返还、挂钩、转移支付”,前三个是改革的主体内容,后三个是辅助措施。

“分权”定支出,是划分、明确中央和地方政府的事权,相应确定财政支出范围。

“分税”定收入,是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

“分机构”建体系,是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,建立了相对独立的地方财税工作体系。

税后“返还”的目的,是实现改革方案“保存量,调增量”的原则,确保地方既得财力。将实行“分税”办法后,1993年中央从地方净上划的消费税全部和增值税75%部分全额返还给地方,并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。

系数“挂钩”的作用,是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”(增值税和消费税)的增长同向不同步。既让地方税收“返还”是增长的,又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%的系数确定。

“转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力,不断加大对落后地区的转移支付,能缓解区域经济社会发展的不均衡,促进地区间协调发展和中华民族大家庭的和谐与安定。

创造“挂钩”

在分税制的三项辅助措施中,“挂钩”是一项创造。它是怎么提出来的?这里面有个小故事。

在1993年8月初,北戴河会议头两天的一个晚上,刘仲藜项怀诚谢旭人、姜永华和我,还有地方预算司的一两个小伙子,一起研究分税制方案,大家都认为税收返还应该是增长的,这样问题就集中到如何确定税收返还增长量上。

在80年代实行财政包干制时期,中央财政对少数民族地区实行过年增长10%的财政补助政策,几年下来因中央收入年增长率不过5%左右,无法承受,就取消了这个政策,变为定额补助。对此,少数民族地区意见很大,要求中央予以调整,恢复补助递增的办法。但当时财政部尚未找到解决这一矛盾的办法,拖了下来。这与分税制设计中遇到的“返还”是定额、“死面”的,还是增长、“发面”的,是同一个问题。

如何解决这一难题呢?我提出了一个“挂钩”的方法,并在小黑板上画了一个示意图,其核心是将给地方的“税收返还”的增长率与上划中央“两税”的增长率挂钩,将地方“税收返还”的增长率控制在中央“两税”的增长率之下,确定一个系数。讨论中,大家又提出可以与上划中央“两税”增长率挂钩,也可以与全国“两税”或其他指标的增长率挂钩。具体系数,最初的建议是1∶0.5,财政部向会议汇报时提出过1∶0.3,经讨论,会议最后定的是1∶0.3。

这个方法乍一看并不稀奇,但仔细算一下就会发现,返还地方的增量在总增量中的比重逐年递减。这不仅是因为两个增长率是一大一小,更因为两个分母除第一年是一样的,以后却是不一样的,且大小差是不断地扩大的。“系数挂钩”这个技术方法,破解了分税制方案设计中税收返还必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央比重应不断加大等四项约束条件这一难题。

基数博弈

1992年9月3日中央常委会通过财税改革方案后,信息传播很快,一些地方反应强烈,主要便是针对分税制方案,认为这个方案比较“紧”,并有一定的抵触情绪。主管此项改革的基同志果断决定,立即带领中央各有关部门负责同志赴地方,与地方党政要员对话,宣传改革意义,说明改革方案,听取意见,改进完善。

从1993年9月9日到11月21日的74天时间,基同志亲自带队,先后分十站走了海南广东(广州、深圳)、新疆辽宁(沈阳、大连)、山东(青岛)、江苏上海浙江)、北京天津河北等17个省、市、自治区(包括计划单列市)。而最关键的一站是广东

广东的财政包干体制运行力度一直较大,对地方经济作用也大,因此对分税制的理解有些吃力。头两天他们明确要求继续实行包干制,经反复解疑释惑,他们开始认真考虑,但提出了两个要求:一是基数问题,方案是以1992年为基数,广东省提出要以1993年为基数,主要理由是1993年全省经济和财政增长快,符合中央保既得利益原则;二是希望原有对企业的减免税政策保留几年或取消后,增加的税收几年内不参与体制分配,留在地方。后面这个要求北京方面做了让步,同意五年内留给地方。争议最大的是基数问题,刘仲藜部长和我们工作层(谢旭人、姜永华等)都不同意以1993年为基数,主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数,担心地方在数字上弄虚作假,会产生极大的不规则行为。

为了缓解矛盾,我曾提出即便以1993年为基数,也应该按照1993年1月-9月的实况换算为全年数据的建议。

但是,为了最大限度地争取地方对改革的支持,基同志同意了广东省的要求,把1993年的收入数作为基数。

确定以1993年为基数后,带来了各地与中央在1993年后四个月的争基数和1994年的保基数的“博弈”。1993年后四个月的地方财政收入急剧上涨,分别比上年同期增长约60%、90%、110%和150%,带动全年地方税收增长了50%多。1994年1月,税收同比增长60%,以后几个月同比增速不断下降。

为防止全年税收出现负增长的情况,财政部在1993年春天紧急召开会议研究对策。在对1993年“查基数挤水分”与采纳翁礼华同志的“同心同德向前看”两种对策之间,最终选择了后者。确定了以各省1993年“两税”增幅的三分之一为本省1994年“两税”增长目标,完不成的扣减返还基数,完成的按1∶0.3正常返还,超额完成的按1∶0.6奖励返还。财政系统用自己的这一超常智慧,缓释了自己经手制造的“超常基数”的后遗症。

改革无止境

1993年12月25日,国务院最终发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,从1994年1月1日起在全国施行。

从1993年到2007年,全国财政收入增长了10.8倍,年均增速19.3%;全国财政收入占国内生产总值的比重,也由1993年的12.3%提高到20.6%,大大增强了国家财政实力。同时,中央调控能力显著提高,中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央对地方的财政转移支付快速增长,为中央调节地区间的利益差提供了有力的支撑。2007年全国地方本级支出的37%,其中中西部地区本级支出的54%,来自中央财政的转移支付,终结了中央向地方“借钱”的历史。

当前,改革省以下政府间财政分税体制和完善地方收入体系等新的改革,都在酝酿准备之中。

实践无止境,改革创新无止境,财税体制改革将继续伴随和推进中国社会经济的科学、健康、持续发展。

作者为原国家开发银行副行长

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