改革开放三十年纪事:试行“拨改贷”
作者:章迪诚 来源:中国工业新闻网 原文时间:2008年09月16日 所属领域:企业改革 浏览次数:[简洁模式]

1979年是贯彻实施中共中央关于对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”方针的第一年。通过一系列调整、整顿措施的实施,国家各方面经济效益开始提高。但由于多年积累下来的国民经济比例严重失调的状况不可能在一年时间内全面扭转,因此经济生活中的问题和困难并未得到有效解决。主要是基本建设规模过大,基建战线仍然过长;工业生产战线过长,工业改组和整顿进展不快。由于基本建设规模居高不下,行政管理等费用的增加又超过了财政的负担能力,造成国家财政当年出现赤字170亿元。在这样一种宏观经济背景下,国家出台了“拨改贷”的政策措施。

在传统体制下,国有企业实行统收统支的财务管理制度,盈利上缴、亏损补贴,企业资金筹措与使用主要通过财政统收统支的单一渠道实现。企业的固定资产投资全部由财政拨款,国家对企业核定经常性的流动资金定额,定额内的流动资金也由财政拨付,只有少部分季节性、临时性的补充流动资金才由银行贷款来解决。也就是说,在传统体制下,国家财政既要为国有企业拨付固定资金和定额流动资金,又要从事审批企业决算报表、固定资产报废核销、收取利润等经营性活动。国家对国有企业这种统收统支、统负盈亏的做法,实质上是对国有企业的经营活动后果承担无限责任。

1979年8月28日,国务院转发原国家计委、原国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》,试行将基建拨款改为银行贷款,贷款业务由中国人民建设银行(现在的中国建设银行)办理。这就是有名的“拨改贷”的开始。

1980年11月12日,原国家经委、财政部、中国人民建设银行联合发出通知,决定从1981年起,将原国家经委、财政部安排的部分挖潜、革新、改造资金由国家拨款改为试行银行贷款。同年11月18日,国务院又批转原国家计委等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》,决定从1981年起,凡是实行独立核算、有还款能力的企业,进行基本建设所需的投资,除尽量利用自有资金外,一律改为银行贷款。也就是说,今后国家建设的项目,国家不再出资,由建设者即以后的经营者自己向银行贷款,贷款的本金和利息都由经营者自己归还。1984年12月14日,原国家计委、财政部、中国人民建设银行颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》,决定自1985年2月1日起,凡是由国家预算安排的基本建设投资,无论企业还是事业单位,全部由基本建设拨款改为银行贷款。至此,所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为银行贷款。两个“拨改贷”以后,国有企业失去了从国家得到资金的可能性。

1983年4月29日,财政部颁发《关于对国营企业征收所得税的暂行规定》,《规定》从当年开始,对国营大中型企业按实现利润的55%征收所得税,但允许企业使用税前利润归还银行贷款本息。也就是说,在两个“拨改贷”实施以后的一段时间里,国有企业归还银行贷款本息的资金来源有一部分实际上是由国家财政来承担的。但是,这种状况维持的时间并不长。1988年,国家实施税收制度改革,明确了“税利分流、税后还贷、税后承包”政策,规定企业债务由税前还贷改为税后还贷,原来由财政减税负担一部分还贷责任,改为全部要由企业的盈利偿还。尽管当时限于国有资产的产权制度尚未建立,国家最终没有解脱对国有企业承担的无限责任,但是这样一种政策规定,实际上是要国有企业代替国家完全承担出资者的经济责任,国家成为既未出资,也不对投资经营后果承担责任的出资者。

“拨改贷”政策设计者的初衷不可谓不正确,但却忽略了两个根本前提。第一,混淆了投资与借贷以及出资人与债权人的区别。资本金是企业得以生存发展、承受债务和取得负债资金的基本保障,是出资人获取企业产权的依据,是对企业负债承担有限责任的基本条件。“老板”要办企业不出本钱,让经营者自己向银行借贷。企业建成以后则要归“老板”所有,而且企业亏损了“老板”没有责任,有了利润又是“老板”的。企业既要向“老板”缴纳利润,又要自己归还银行贷款的本金和利息。这显然没有道理。第二,只考虑企业有偿使用资金,却没有考虑企业偿还贷款的资金来源。暂且不说因为存在投资风险有相当一部分企业不能盈利,就是投资效益好的企业,企业缴纳55%的所得税和一定比例的调节税之后,也所剩资金无几。过重的税收和上缴,使企业根本无法进行积累,无法归还银行本金。事实上,大部分企业连利息也难以承担,只能靠再贷款来支付利息。

实行“拨改贷”以后,造就了一大批没有资本金的“国有企业”,国有企业变得负债累累。据统计,1997年国有独立核算的工业企业负债总额是38315亿元,按当年一年期的贷款利率8.64%计算,国有企业一年需要向银行支付利息3310亿元,相当于同期企业利润总额的7.7倍,利税总额的1.14倍。亚洲金融危机的爆发给中国敲响了警钟。从1997年开始,国有银行采取一系列重大改革措施,加快了向商业银行转变的步伐。当国有商业银行信贷责任制约束硬化,财政不给国有企业注入资金,国有企业又没有新的融资手段补充资金时,过去企业被掩盖的各种矛盾开始显现。众多国有企业由于资信欠佳,普遍缺乏新的融资渠道,潜亏变为明亏,亏损额骤增。以后实施的“债转股”,实际上就是对“拨改贷”政策造成的后遗症的补救。

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