张卓元:30年国有企业改革的回顾与展望
作者:张卓元 来源:企业文明 原文时间:2008年02月03日 所属领域:企业改革 浏览次数:[简洁模式]

国有企业改革,是中国经济体制改革过程中最困难和争议最多最大的改革。经过30年的努力,中国国有企业改革已取得实质性重大进展,尽管还有一些攻坚任务,但国企改革最困难的时期已经过去。今后国企改革总的来说是进一步深化和完善新体制,基本完成国有经济布局和结构的战略性调整任务,国有大中型企业基本实现公司制股份制改革,国有资本管理体制基本完善,使国有经济在国民经济中的主导作用更好地发挥出来,推动社会主义市场经济健康发展。

30年中国国有企业

改革取得重大进展

1978年底开始的国有企业改革,可以分为两大阶段,第一阶段是从1978年到1992年,主要是放权让利,探索两权分离。第二阶段是1993年起到现在,明确以建立现代企业制度为方向,不断深化改革、完善新体制。

197810月,四川省宁江机床厂等6个企业进行了扩大企业自主权的试点,确定企业在增收基础上,可以提取一些利润留成,职工可以得到一定的奖金。允许国有企业从事国家指令性计划之外的生产,允许出口企业保留部分外汇收入自主支配。1983年开始,向政府上缴利润由利润所得税替代。198410月,党的十二届三中全会作出了关于经济体制改革的决定,确认社会主义经济是计划的商品经济。按照发展社会主义有计划的商品经济的要求,决定提出今后应全面推进以增强企业活力,特别是增强国有大中型企业活力为中心的,以城市为重点的经济体制改革。国有企业改革的目标是:要使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展能力,成为具有一定权利和义务的法人。按照这一目标,国有企业改革转向实行“两权分离”,即国家的所有权与企业的经营权分离。198612月,国务院提出,要推行多种形式的经营承包责任制,给经营者以充分的经营自主权。1987年,大中型企业普遍推行企业承包经营责任制。到1987年底,全国预算内企业的承包面达78%,大中型企业达80%1990年,第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户,占承包企业总数的90%。接着又开始第二轮承包。

从扩大经营自主权到承包制的放权让利改革,使企业开始有一定的活力。但是,承包制也有重大缺陷,承包制“一对一”谈判强化了政企不分,承包制只有激励没有约束,所有权和经营权分离了,但所有权不能约束经营权。经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益,“内部人控制”,短期行为,以致普遍出现企业承包一轮,国有资产流失一轮,富了和尚穷了庙,后果严重。实践告诉我们,国有企业改革不能以承包制为方向,必须以建立现代企业制度为方向,实行制度创新。

1992年,党的十四大确立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的目标模式。199311月,党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,第一次明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度,并指出现代企业制度的特征是:产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学。从此,中国国企改革进入制度创新阶段。

由于承包制不能促进国有企业适应市场经济的发展,还带来国有资产的流失,使许多国有企业包括大中型企业陷于困境。1997年党和政府提出帮助国有企业脱困的任务,其目标是:从1998年起,用3年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。到2000年底,这一目标已基本实现。1997年底,国有及国有控股大中型工业企业为16874户,其中亏损的为6599户,占39.1%。到2000年,亏损户减为1800户,减少近3/43年国有大中型工业企业脱困,用去银行呆坏账准备金1500亿元以上,技改贴息200亿元左右,债转股金额4050亿元。在帮助国有大中型企业脱困的同时,进行了现代企业制度试点,逐步推行公司制股份制改革,努力使国有或国有控股企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。

经过多年的努力,我国国有企业股份制公司制改革已取得巨大进展。首先,到2005年底,国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业,已有1331家改制为多元股东的股份制企业,改制面为52.7%。国有中小企业改制面已达80%以上,其中县属企业改制面最大,一些已达90%以上。其次,作为国有企业主干的中央企业,已有宝钢集团有限责任公司等19家企业按照《公司法》转制,开展董事会试点,共选派了66名外部董事,有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数,实现了企业决策层与执行层分开,改善了公司法人治理结构。再次,中央企业及所属子企业的股份制公司制企业户数比重,已由2002年底的30.4%提高到2006年的64.2%。最后,股权分置改革基本完成,这是这两年改革取得的重大进展。截至2006年底,全国除国有金融机构控股的上市公司外,801家国有控股上市公司已有785家完成或启动股改程序,占98%。在改革过程中,大量企业实行资产重组,有不少企业关闭破产,职工下岗分流,并尽可能剥离企业办社会职能等。

多年的国有企业改革实践告诉我们,要想把数以十万计的国有企业每个都搞好是不可能的,大量的在一般竞争性行业从事生产经营的国有中小企业没有优势,竞争力低下。针对这一情况,1997年党的十五大报告,1999年党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,提出了从战略上调整国有经济的布局和结构的任务和抓大放中小的方针,要求从整体上搞好国有经济,发挥国有经济的主导作用。国有经济主要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

自那以后,经过十年的努力,调整国有经济布局和结构的任务已取得实质性进展。国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向大企业集中,而从一般竞争性行业中逐步退出,开始改变国有企业量多面广和过于分散的状况。1998年,全国国有工商企业共有23.8万户,而到2006年,国有企业户数减少至11.9万户,正好减少了一半。1997年,全国国有工商企业实现利润800亿元,而到2006年,全国国有企业实现利润达1.2万亿元,增长了14倍。其中中央企业实现利润7681.5亿元,上缴税金6822.5亿元。2006年,中央企业销售收入超过千亿元的有21家,利润超过百亿元的有13家。2007年,《财富》全球500强中,中国有30家,其中内地企业22(比上年增加了3),这些企业全部为国有控股企业。2007年,有16家中央企业进入世界500强。

以下是1998年以来中国国有工商企业改革发展的情况简表。

中国国有企业经过多年改革和制度创新,不但走出了困境,而且成为具有较高劳动生产率、较强赢利能力和竞争力的市场主体,国有经济也不断向能发挥自己优势的重要行业和领域集中,向大企业集中,并且站稳了脚跟,成为我国社会主义市场经济的一支骨干力量,主导着国民经济的发展。这说明党关于推进国有企业改革的方针是正确的。下面几组数字充分证明,国有企业的效益和竞争力已有明显提高。2005年,全国国有及国有控股工业企业在全国工业企业中的比重,户数仅占11%,但销售收入占35%,实现利润占45%,上缴税金占57%2007111月,全国规模以上工业企业中,国有及国有控股企业实现利润9662亿元,比上年同期增长29.6%,超过同期集体企业利润的增幅(25.2%)、接近股份制企业利润的增幅(35.1%)2006年中国企业500强排行榜名单中,国有及国有控股企业共349户,占69.8%;实现年营业收入14.9万亿元,占500强企业收入的85.2%2006年中国制造业企业500强中,国有及国有控股企业共249家,占49.8%,实现营业收入5.09万亿元,占66.7%2006年中国服务业企业500强中,国有及国有控股企业307家,占61.4%,实现营业收入6.59万亿元,占87.4%

深化国企改革与

完善国资监管体制的新任务

我们要冷静地看到,国有企业改革仍然面临一些改革攻坚任务,有待在2010年或2020年前完成。按照党的十七大报告的精神,今后深化国企改革,完善新的体制,需着力从以下几个方面努力。

继续推进国有经济和结构的战略性调整,继续推进国有大中型企业公司制股份制改革

当前我国国有企业数量仍然太多,达10万个左右,主要是地方中小企业太多,他们仍然大量活动在一般竞争性领域,很难发挥国有企业的优势,需要继续进行资产重组等推进国有经济布局和结构的战略性调整。中央企业资产重组任务也未完成。2003年国务院国资委成立以来,已有77家中央企业进行了41次重组,企业数已从196家减少到2007年初的157家。2007年底进一步减为151家。一般认为,国有企业在投资大,建设周期长,规模效益显著,社会效益突出的领域有优势。因此,今后调整国有经济的布局和结构,就要进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向大企业集中,加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业,而从一般竞争性行业逐步退出;把大多数国有中小企业放开搞活;到2008年,长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产任务基本完成;到2010年,国务院国资委履行出资人职责的企业调整和重组至80100户。

有人认为,国有中央企业将来要减少至100家,太少了,甚至认为会影响公有制的主体地位。这是不必要的担忧。2006年,中央企业虽然只有157户,但拥有下属企业共达16 373户,销售收入达82 939.7亿元,利润总额7 681.5亿元,上交税金6 822.5亿元,增加值24 637.7亿元,占全国GDP的近12%。特别是,中央企业控制着关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,在国民经济中起举足轻重的作用。这里说的一是指中央企业,不包括地方企业;二是指工商企业,没有包括金融企业。如果加上国有地方企业和国有金融企业,国有经济在全国GDP的比重将占30%左右,国有经济继续发挥着主导作用。如果再加上其他公有制经济,加上国有自然资源资产、非经营性资产等,公有资产占优势是没有问题的,公有制的主体地位并没有因为深化国企改革而受到影响。

另一方面,要继续推进国有大中型企业的公司制股份制改革。在这方面,中央企业的任务特别紧迫。中央企业是中国国有企业的主干,只有19家进行了公司制改革,成立了国有独资公司,成立了董事会,总共只有6家企业进行了股份制改革,实现了股权多元化,绝大部分企业还有待进行公司制股份制改革。中外资料表明,股权多元化公司比国有独资企业绩效好得多,有人计算过,2004年,中国国有独资公司销售利润率为6.12%,而其他有限责任公司销售率为6.67%,股份有限公司销售利润率为9.38%。所以,今后应重点推进中央企业公司制股份制改革,积极引入战略投资者或者整体上市,在此基础上改善法人治理结构,提高竞争力。

深化垄断行业改革

垄断行业是中国国有经济最集中和控制力最强的领域。垄断行业中的主要大型骨干企业,几乎都是国有企业、都是中央企业。随着改革的深化,垄断行业改革已成为今后国有企业改革的重点。

深化垄断行业改革,重点是实行政企分开、政资分开,引入竞争机制,包括引入战略投资者或新的厂商(市场主体),同时加强监管,以提高资源配置效率,并有效保护消费者利益。

进入新世纪以后,我国垄断行业改革逐步开展,但发展不平衡,总的说攻坚任务尚未完成。今后,需要根据各个垄断行业改革进程,分类推进或深化改革。一类是已经实行政企分开、政资分开和进行初步分拆、引入竞争机制的电力、电信、民航、石油等行业,要完善改革措施,深化改革。一是放开市场准入,引进新的厂商参与市场竞争。特别是非自然垄断性业务,应开放市场,允许国内民间资本和外资进入竞争,以提高效率。如电力部门应实行厂网分开、发电厂竞价上网,电信运营商开展竞争,允许民营资本投资经营航空公司(目前已有7家民营航空公司领取运营牌照),放开成品油市场等。即使是自然垄断性业务,有的也可以通过特许经营权公开拍卖(如自来水生产和供应、污水处理等),使其具有一定的竞争性并增进效率。2006年,酝酿了8年之久的邮政改革开始启动,已初步实现政企分开和政资分开,这项改革仍需不断完善。另一类是尚未进行实体性体制改革的铁道、某些城市的公用事业(1582.323,18.73,1.20%)等,则要积极推进政企分开、政资分开、政事分开改革。铁路投融资体制改革已开始进行,铁路建设、运输、运输设备制造和多元经营等领域已向国内非公有资本开放。但整个铁路行业的政企、政资分开尚待进行。党的十七大报告在谈到加快行政管理体制改革时,提出要探索实行职能有机统一的大部门制。如果铁道部政企、政资不分开,统一的交通运输部就很难建立起来。

垄断行业引入竞争机制必须和政府加强监管与社会监督相结合,既要加强对安全、环保、普遍服务等监管,也要加强对价格的监管,包括实行价格听证制度等,以维护公众的正当权益。

目前公众对不少垄断行业职工收入畸高、为维护自身既得利益构筑较高的进入壁垒、收费高服务差效率低等问题意见颇大,说明垄断行业改革是一场真正的攻坚战。相信在党和政府推动下,随着市场机制的引进和逐步完善监管体系,我国垄断行业改革将稳步推进。

完善国有资产管理体制

我国有庞大的国有资产。随着国有经济的发展,国有资产逐步增加。情况如下表:

2002年党的十六大明确改革国有资产管理体制的方针以来,我国国有资产管理体制改革已取得显著成效。首先是组建机构,继国务院国资委于2003年成立后,到20046月,全国31个省(区、市)新疆生产建设兵团国资委全部成立,目前地()级国有资产监管机构组建工作基本完成。与此同时,制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》和与此相配套的规章。经历14年艰难起草的《国有资产法》也已开始于200712月列入全国人大常委会议程。其次,强化出资人监管,抓财务监督和风险控制,开展了国有独资公司建立董事会试点工作,公开招聘中央企业高级经营管理者(头六批81),核定中央企业主业以提高企业核心竞争力等。再次,推进国有大中型企业公司制股份制改革,完善公司法人治理结构,2003年以来,共有33家中央企业在境内外公开发行股票并上市。与此同时,规范国有企业改制和产权转让,国有产权交易普遍进入产权交易市场公开操作,避免了国有资产的大量流失。实践表明,十六大以来国有资产管理体制改革,有效地推进了国有企业改革的深化和国有经济的迅速发展与主导作用的发挥。

今后,要坚持政企分开、政资分开,进一步完善国有资产管理体制。国资委主要履行出资人职责,尽可能减少不属于出资人该做的工作,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,坚持所有权与经营权分离,充分尊重企业的经营自主权和法人财产权。要促进企业体制创新和管理创新,完善公司法人治理结构,鼓励和支持发展一批有国际竞争力的大企业集团。要探索国有资本有效的经营形式,提高资本的营运效率。要尽快制定和明确对国有自然资源资产、金融资产、非经营性资产的监管制度。

最近,经国务院批准,财政部于2007年年底会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》,规定中央企业应上交利润的比例,区别不同行业,分三类执行。第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源性特征的企业,上交比例为10%;第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业,上交比例为5%;第三类为军工企业,转制科研院所企业,上交比例3年后再定。这表明,国有资本经营预算制度建设已开始启动。

完善国有资产管理体制还有大量工作要做,还需加把劲,即使这样,估计也要到2020年才能基本完成。

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