中国农村土地制度变革的回顾和展望
作者:张晓山 来源:学习与探索 原文时间:2006年02月22日 所属领域:农村改革 浏览次数:[简洁模式]

三农问题的关键点之一是农民的土地问题,而土地问题的核心是与利益相关方的利益关系紧密相连的土地产权制度的改革和完善。现仅对农村改革以来土地制度的演进做一个粗略的回顾和展望。

一、改革以来农村土地制度的变迁

改革以来,农村土地制度变迁的进程,实质上是在保留集体土地所有制的前提下,赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程,也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。

(一)农村改革后多元的集体土地所有制在法律上得到规范,但“集体”的边界发生了变化

人民公社时期,农村土地实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的体制,即在人民公社内部,土地以生产队所有为基础。其时,尚保留有部分社员的自留地。

农村改革后,198212月颁布的《中华人民共和国宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时规定:“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1998年修改后的《土地管理法》在规范村、组所有的同时,还规定:“已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据历史上形成的农村土地占有现实,这些法律规定了包括组所有、村所有、乡(镇)所有的多元的农村集体土地所有制。其意义在于:(1)明确规范了由谁来发包土地以及在多大的社员范围内发包土地。(2)明确界定了因土地征用等原因引起的土地调整的范围。(3)明确了在多大范围内(村或组)实施征地补偿和劳动力安置。(4)明确了农村未发包土地的管理和使用。那些集体所有但没有发包到户的土地,实际上成为农村真正意义上的社区所有的土地。(5)有利于协调集体内部的土地经济关系。

但我们也必须指出,通过1998年修改后的《土地管理法》和同年颁布的《中华人民共和国民法通则》,农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化。在一些地区,土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年,全国土地归村(原生产大队)所有的数量已达328219个,占当年全国村民委员会数(740128个)的44%。当农民与集体之间只是土地承包与发包的关系时,这种土地权属的变迁并不会产生什么实质性的后果,但当农村土地的用途发生变化(如农地被征用)时,这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。

(二)农民部分地享有其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权

农村土地属于集体所有,但谁来代表集体?农村集体土地的控制决策权由谁来行使?这是一个理论、法律及政策上都尚未得到明确的问题。

以家庭联产承包为主的责任制使土地的所有权与使用权相分离,原来由生产队代表农民群众集中占有的土地(包括耕地、山林、果园、草场、水面等)大都以人头或劳动力为依据承包给了农户,而且承包期限在15(1994年起又进一步扩大到30)。这样,农户只要按照承包合同,承担法律规定的各项义务,就有权以市场为导向,以经济效益为依据,自行安排作物的种植品种和种植面积。也就是说,农民部分地拥有了对于这一部分土地的经营决策权。

同时,随着农村经济的发展和非农产业的蓬勃兴起,农业劳动力不断地从土地上转移出来。在这种情况下,国家也鼓励农户根据自己的实际转包或转让土地。相关文件规定,在权利的变更不损害国家与社区集体利益的前提下,承包农户可以有条件地享有处置承包土地的权利。他们在不违背有关规定的前提下,可自定条件,自行选择土地的转包、转让对象。

应该指出的是,农户对其承包土地的使用权仍受到一定的约束。在实践中,由于社区组织在某种程度上已成为政府机构的延伸和代理,因此各级政府通过社区组织来行使控制决策权,而农民只对于日常生产活动享有一定程度的经营决策权,部分地享有其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权。尽管受市场导向的影响,农户的经营活动程度不同地要以效益最大化为目标,但当时受国家计划指令的控制,农民还必须按照定购合同的规定,保证完成合同所必需的种植品种和种植面积。

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