中国社会保障制度改革的建议
作者:中改院课题组 来源:中改院 原文时间:1992年11月10日 所属领域:社会保障 浏览次数:[简洁模式]

随着中国社会主义市场经济的发展,已日益把与此相适应的社会保障制度改革提上重要的地位。从中国的国情出发,认真研究世界各国一个多世纪以来和中国40年以来社会保障的历史经验,探索社会保障制度改革的新路子,建立适应中国社会主义市场经济发展客观要求的新型社会保障体制,已成为当前的一项极其重要而迫切的任务。

一、中国社会保障制度改革的重要性与必要性

中国共产党第十四次代表大会明确指出,建立社会主义市场经济新体制是经济体制改革的基本目标。这一重大突破为建立和完善中国新型的社会保障制度改革提供了重要的依据。在市场经济条件下,中国传统的社会保障制度的弊端日渐突出,这一领域的改革显得日益重要和紧迫。

1.社会保障制度改革为不同性质的企业平等竞争创造了良好的社会条件。在传统的社会保障制度下,国有企业职工的生老病死统统由企业""了,使国有企业包袱沉重、步履艰难。外资、私营企业则轻装上阵,发展迅速,但其职工的长远利益得不到可靠的保障,不利于企业的长期稳定和发展。因此,建立新型的社会保障制度,不仅能够让国有企业在平等的条件下参与市场竞争,而且有利于外资、私营企业的长期稳定发展。

2.社会保障制度改革是促进劳动力的合理流动,适应产业结构调整的需要。在市场经济条件下,劳动力和各种生产要素合理流动是资源优化配置的客观需要,也是保持经济生活中的竞争动力和使经济充满活力的一个重要因素。为此,则要通过改革,建立有利于劳动力合理流动和产业结构调整的社会保障制度。

3.社会保障制度改革使国家、企业、个人三者利益得到合理的调整。在传统的社会保障制度下,各项保障费用由国家与企业大包大揽,个人不必承担任何义务,因此人们也不必关心社会保障的利弊得失。在新型的社会保障制度下,社会保障费用由国家、企业、个人三者合理分担,使三个主体的物质利益相互结合起来,兼顾个人眼前利益与长远利益,可以有利于经济的发展和社会的整体利益。

4.社会保障一定要与经济发展水平相适应。经济的发展客观上提出了社会保障的需求。同时,社会保障的发展取决于经济发展的水平。在公平与效率问题上,应该明确认识到:公平意味着公正和机会均等,而不是平均主义的"大锅饭",决不能让社会保障成为"养懒汉"的庇护所。在社会主义的初级阶段,在市场经济条件下,要贯彻"效率优先、兼顾公平"的原则。

5.中国经济发展的不平衡性要求有不同类型和不同层次的社会保障,不能搞一个模式。社会保障制度改革应当从实际出发,因地制宜,采取不同的模式,允许社会保障制度在全国范围内的多样化和多层次发展。

6.经济的发展要求有一个稳定的社会环境,社会保障制度改革就是铸造社会的稳定机制,同时,培育社会的动力机制。改革必然导致一系列关系的调整和连锁反应,社会保障制度作为"稳定器""减震器",发挥着重要的作用。

二、关于养老保险制度改革

1.我国现行养老制度的主要弊端在于保险金给付与保险费缴纳相互脱节,权利与义务不统一。几年来,养老费用的社会统筹制对于平衡企业间的养老负担和促进社会稳定虽曾发挥过积极作用,但是这种带有平均主义倾向的"大锅饭式"的养老统筹,使养老保障体系中受保人、企业和养老保险管理机构等三个主体的利益关系不能彼此结合和相互制约,主体行为严重扭曲,致使养老统筹制的运作,缺乏内在的动力,只能靠行政手段来维系,这正是现行养老制度越走步履越艰难的主要原因,也是养老保险制度改革中要解决的主要问题。

2.比较研究世界各国一个多世纪以来和我国40年来养老保险的历史经验,我国的养老保险制度改革,面临着三种不同目标模式选择:一是改革与完善现行养老保险社会统筹制度,包括扩大统筹范围和覆盖面,提高统筹程度,增加统筹项目,调整统筹费率,完善统筹手段,改进统筹办法,向省级以及全国统筹过渡等等;二是采取分步到位、平滑过渡办法,逐步转换为强制储蓄型的个人帐户制为主的养老保险制度;三是从本国实际出发,取养老统筹制与个人帐户制之长而去其短,创立与社会主义市场经济发展相适应的、具有中国特色的新型养老制度。

人口老龄化程度与经济发展水平是成正比例的。这是社会发展的客观规律,现行的社会养老统筹制的实践结果,往往是抽穷补富,即以人口相对年轻而经济发展水平较低的地区去补贴人口老龄化程度较高而经济比较发达的地区。因此,社会养老统筹制在本质上并不体现社会公平原则。我国是个幅原辽阔,社会经济发展很不平衡的国家,地区之间差距相当大,过去在以市县为单位进行养老统筹时,对于这个基本矛盾往往采取削弱财政包干或调整指数等办法加以缓解。深化改革中,如果不引入保险机制,实现养老制度的机制转换,而只是盲目地提高养老统筹档级,片面追求所谓省级统筹或全国统筹,这个矛盾势必更加突出,实施的难度亦将更大。

以现行社会养老统筹制为基础进行改革与调整,在操作上比较容易,在一定时期内也还可以过得去,但是由于这种统筹制缺少约束机制,不可能科学地解决发展与人口老化的关系问题,随着代际转嫁负担的加重,越往后面临的困难会越多,不仅延误了出台改革的有利时机,而且将给今后改革形成更多的包袱。

逐步转向储蓄型的个人帐户制,可以避免人口老化高峰期的给付危机和代际转嫁负担带来的社会问题,具有较好的效率和激励机制,但是由于业已存在的退休负担,在新老制度转换期间,不仅企业和职工将难以承受统筹与预筹双重负担,而且势将导致目标设计上的完全积累基金制与实际操作上的部分积累半基金制之间的内在冲突。

因此,我国养老保险制度改革应本着兼顾眼前与长远的原则,既要坚持和完善现行养老制度中社会共济性的长处,又注意克服其"大锅饭"统筹的短处;既借鉴与引入个人帐户制中的自我保障机制,又努力避免其缺少社会共济性的弱点。博采众长,把中国与外国、传统与革新的优势结合起来,形成社会保障与自我保障相结合、公平与效率相兼顾、权利与义务相统一的,社会化、科学化、制度化的新型养老保险制度。

3.通过改革,应将现行的单一层次的社会养老统筹改为基础保险加补充保险的多层次的养老保险,以适应人们对于养老保障的不同需要。

在筹资模式方面,由现收现付统筹制改为社会共济统筹加上强制储蓄预筹的结构性筹资模式;由国家与企业统包统揽改为国家、企业(用人单位)、个人三者合理分担。基础保险费以企业缴纳为主,职工个人缴费为辅。个人缴费起点要低,并应在工资调整、收入增加、经济承受能力提高的条件下推出,分步到位。补充保险分为企业补充保险和个人补充保险两类,均采用个人帐户公积金制。企业补充保险目前可由企业根据经济效益情况自行决定。条件成熟后应通过立法,规定达到一定效益水平的企业必须实行企业补充保险,个人补充保险与基本保险挂钩,强制储蓄,标准由低到高,逐步推进。

在保险金管理模式方面,由单一的统筹统付制改为社会养老共济基金和个人养老基金相结合的养老保险基金管理制度。明确界定产权,分别立帐,单独核算,提高管理透明度,以增强受保人的信心。基础保险费记入社会共济基金帐户,其所有权属于全体受保人;补充保险费记入职工个人养老基金帐户,所有权属于个人。社会共济基金和个人养老基金的使用均依养老保险立法和管理机构的规定。为每个受保人设立养老金帐户和规定一个终生不变,全国通用的固定编码,详细记录受保人的收入、保费缴纳、利息和保金提取以及保险关系转移等事项,努力实现养老保险管理的社会化和管理手段的现代化。

在保险金给付模式方面,由单一的退休金给付改为基础保险金加补充保险金的结构性给付模式;由退休待遇制改为保险金给付与保险费缴纳相联系的给付办法。基础保险金给付统一以职工本人在职期间指数化平均缴费工资为基数,根据投保缴费期间的长短决定给付比例的高低。个人帐户积累的个人养老保险金,在受保人退休时转为按人口平均寿命计发的补充养老年金,终生逐月取。如受保人退休前出国或死亡,其个人帐户的全部积累,连本带利一次性返还本人或其直系亲属。

为了促进新老养老制度的平滑过渡,逐渐减缓代际转嫁的程度,在保险金给付上不同情况的受保人可以实行不同的过渡办法,例如实行新人新制度,老人老办法,中人中办法。"老人"即实施改革时已退休人员,继续执行国发[1978104号文件规定的养老待遇;"新人"即现参加养老统筹的合同工、临时工和实施改革后参加工作的职工,一律实行新方案规定的养老保险办法;"中人"即实施改革时在职的固定工,可以在新老两种办法中任选一种,就高不就低。

4.养老保险制度改革是一项改变几代人分配关系的社会系统工程。养老保险作为一种转移性支付,对于劳动者来说,其目标在于通过保险方式实现一生的消费平衡;对于社会来说,它的目标在于确保以保险方式筹集的基金在满足老年人基本生活的前提下,实现今后各个时期的收支平衡。因此,在改革实施前必须通过定性定量综合集成方法,对改革方案的长期运行效果进行精算和预测,以提高改革方案的合理性、可行性和科学性。通过科学测算,努力做到养老保险费的缴纳和积累比例同本地区经济发展水平、人口发展状况以及国家、企业、职工三者的经济承受能力相适应,养老保险基金收支留有一定余地,在人口老龄化高峰期不出现给付危机。

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