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邹晓云:农村土地改革有待整体设计

2015-12-25 09:30 财经杂志

摘要:农村土地制度改革面临三个最重要的方面,集体经营性建设用地入市、宅基地有偿退出,以及缩小土地征收范围。从目前情况看,制度设计有碎片化的倾向,三者应该整体设计,融为一体。

 ▍土地制度改革是一个整体

  改革实际上涉及三大类土地,一是集体经营性建设用地,主要表现为存量的工商用地;二是宅基地,主要表现为农村居民住宅用地,在城镇近郊区也包括了一定数量的小产权房用地;三是拟被征收的国有建设用地。目前,上述三类土地通过两个不同渠道构成建设用地的来源,其中,征收的国有建设用地主要用于满足城镇内部的生产生活用地需求,集体经营性建设用地和宅基地主要用于满足城镇之外的工商生产及居住用地需求。

  虽然两个渠道、两个市场在制度上处于完全割裂状态,也就是我们所说的“二元结构”,但是现实当中,三类土地的使用其实早已相互渗透,密切相关。比如,随着范围的扩大,城镇的基础设施、公共设施建设早就一体化,城中村、村中城也比比皆是。城市周边国有建设用地和集体建设用地可谓犬牙交错,城外居住城里上班,或者城里居住城外上班的现象也是常态。大多数在城市工作生活的农村居民老家仍然有住宅,不少企业投资到集体经营性建设用地,甚至还有一些城镇公共设施使用集体建设用地的情况等。最为显著的是,虽然严格禁止,但是还是有不少人购买或者租住在小产权房中。

  总之,随着生产生活的融合,城乡土地的使用及利益关系早已一体化。根据十八大精神,建设全国统一的建设用地市场,并实行同权同价,切实需要一个具有包容性的整体的土地制度体系作为支撑。

  从未来发展的需求看,虽然中央对经济增长速度的预期不会像以往那样高,但中国经济的基础体量已经很大,即使保持现有增长速度,经济总增量仍然会不断增大,这也预示着对资源的需求仍然会很大,其中对建设用地的需求是大的一块。另一方面,我们有一个需要面对的重要问题,未来十年,由于户籍制度的改革,以及无务农经历的和成长在打工环境中的新一代农村居民会大幅度增加,预计将是农村居民进入城镇的高峰期,城镇建设用地需求的压力可想而知。

  而事实上,目前我们的建设用地供给已经陷入到了一个制度所致的低效瓶颈区域,在未来,国有土地征收范围不断缩小,宅基地完全禁止流转,建设用地供应的缺口将会越来越大,需求压力也会越来越强,迫切需要一个宽容、瞄准未来发展趋势、有效的土地制度的有力支持,碎片化的改革及政策已经无法承担这一任务。

  在这样的前提下,如果进行土地制度改革,要切忌碎片化,应该整体推进,也只有这样才能实现城乡土地市场一体化建设的目标。如果对农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地有偿退出,以及缩小土地征收范围三项内容各建机制,分头而治,可能会给未来积累更多的麻烦。

  ▍三项基本建议

  新的改革方案尚未公布,具体的内容不得而知。笔者仅就土地改革整体设计提几点个人建议。最为基本的,笔者认为有三项。

  一、将农村集体经营性建设用地入市、缩小土地征收范围、农村宅基地有偿退出三项改革内容纳入到一个制度体系内整体关联,并以建设用地整体配置渠道和平台为导向,建立整体制度框架。

  这具体包括两个方面:一是将征收范围缩小与经营性用地入市关联,把征地范围缩小减掉的建设用地供应能力与经营性用地入市范畴整体考虑,主要目的是确保征地范围缩小后城镇建设用地供应能力能够至少保持现在的水平。二是将宅基地入市改革与经营性建设用地入市关联,城镇规划范围内的闲置宅基地,纳入到经营性建设用地逐步参与流转;规划范围外的空闲宅基地,根据自愿原则,一部分可以有偿转让,一部分通过给予复垦补偿及奖励金鼓励复垦为农田。

  这样考虑最主要的原因是,首先是为建设用地供应整合建立新的渠道和保障,也只有在这个新的平台下才谈得上市场一体化;其次,我们反向看一下,如果没有新的建设用地来源,即使范围缩小了但还会出现反弹,征收范围又会扩大,改革会前功尽弃。

  当然上面的设想也只是制度的一个基础,或者说只是一个前提条件,并不是要一下子放开,而是通过一些措施加以控制逐步扩大改革程度,具体内容将在下面论及。

  二、以未来使用性质为依据确定经营性建设用地内涵,将现有经营性集体建设用地、因缩小征收范围新增的集体建设用地、闲置宅基地三类土地融合为一体,在此基础上做好规划,在不侵占耕地红线的基础上,明确经营性建设用地的具体范围,保障建设用地的有效来源。

  具体的做法是:一是在制度层面,明确根据未来土地使用性质确定经营型建设用地的内涵,即在统一规划的前提下,规划范围内的拟征收建设用地、因征收范围缩小纳入的需要新增建设用地、目前定义的经营性建设用地,和已经或将要空闲出来可以纳入建设用地的宅基地,除了用于基础设施和公共设施建设的,以及村集体预留的土地之外,其他的都纳入经营性建设用地范畴。二是经营性建设用地的具体范围必须通过规划事先划定并落实在图上,而不是通过制度进行简单的定性规定。

  这样做有三方面的原因:一是现在的规定范围太窄,有关研究报告不到集体建设用地的10%,大多数集体建设用地没有被包括进来,起不到改革的作用;二是如果通过制度去规定,只能是原则性的定性界定,范围模糊,无法像规划一样落实到图上,会留下很多政策漏洞,导致大量寻租的方式,想办法将农地或者其他土地转变为经营性建设用地进入市场牟取利益的现象;三是如果按照现在的定义,经营性建设用地将很快被流转完,不可能成为持续的市场,这一政策可能会在2年-3年失去作用。

  三、建立农村集体经营性建设用地流转的保护性制度,在此基础上将集体所有权与使用权分开,集体所有权保留在集体,土地使用权准许流转,为实现与国有土地“同权同价”打下基础。

  保护性制度主要包括:一是设置使用权流转,确保原集体在土地流转后依然拥有所有权;二是设置最高流转年期,年期届满后,如果发生转让,原集体有强制回收权;三是设置原集体优先购买权,在有效期内受让人转让时,原集体如果有意愿可以优先以市场价将土地购买回来;四是设置强制回收权,因为集体公共利益需要,可以由原集体出资在政府的主持下以低于市场价格水平强制购回土地使用权;五是设置国家接管制度,如果集体组织正常消失,可以实行国家代管或采取国家征收的方式,使土地成为公共资产;六是设置救助制度,如果因为土地流转后集体出现居住等基本需求困难,由政府购买土地解决相应困难;七是设置一次性最多流转面积,流转面积最高限制可以根据市场的成熟度逐步放开。

  这样做的主要原因:一是可以确保集体土地所有权性质不发生改变,一般的情况下,保证集体土地流转后,原集体组织能够依法合理干预;二是依照“同权同价”的原则,集体土地有权利也应当通过使用权进入市场的方式实现产权转移;三是这些设置内容目前并没有法律上的障碍,一些障碍主要来源于制度层面,这正是我们要改变的地方。

  ▍配套措施与规则

  除了上述三条基本的制度性保障之外,还应有一些基本的配套措施与规则,以保证整个土地制度改革的有效实施。

  一、对集体经营性建设用地的财产权利与公权力区分对待,政府放开对财产权利的正面限制,并将财产权利真正交给集体,释放权能,激发流转动力;政府通过实行流转登记有效制度,将公权力设定“负面清单”进行监管,根据市场成熟程度逐步放开。

  很多现象表明,政府将集体土地和国有土地同等对待,没有区分财产权利和公权力,最后导致对集体土地的控制上越位,而真正的所有者集体却很难发挥主动性,也就是集体建设用地的财产权能受到严重制约。

  土地改革需要释放集体建设用地的财产权能,具体内容一是将政府通过项目、计划等对集体建设用地流转的直接控制的方式转变为指导和监管的方式,集体建设用地什么时候发生流转、流转多少,完全由农民集体在规划的前提下自行决定;二是将流转方式“出让、租赁、入股”的准许方式改变为推荐的方式,允许农民集体选择其他合理的流转方式;三是将流转对象的选择权交给农民集体,政府增加对流转对象的监管,主要对具有投机、垄断性受让者进行监控和限制,并视市场情况逐步放开;四是价格的决定由农民自行决定,政府主要做好价格监测、平衡和指导。

  实行流转登记有效制度,即流转须登记,登记须审查。在改革过程中,政府主要依据公权力的“负面清单”分阶段进行管理,通过审查是否准许流转。可以将改革分为不同的阶段,初期“负面清单”适用的内容最多,成熟期“负面清单”适用的内容最少。

  公权力“负面清单”的基本内容包括:一是否符合规划、环境保护等要求;二是否影响重大公共利益;三是否有妥善的就业和居住安排;四受让土地是否超过最大限额、是否有垄断动机和条件;五受让方是否符合购买农村住宅的条件。

  换句话说,流转是农民的权利,但是决定流转是否有效,是否为流转权利登记则是政府的权力。这样做的目的:一是为了防止出现农民“非理性”卖地、城市资本对建设用地进行垄断;二是改变现在对农民的单向约束为对农民集体和受让人一并的双向约束,使未来的建设用地流转市场变得更加开放和公平;三是厘清了财产权与公权力的关系;四是可以将原来的硬性规定变成“时间窗口”,增强制度的透明度和社会的良性预期。

  此外,政府在集体建设用地流转中需要做好以下几件事:一是将经营性建设用地土地流转融入目前已有的国有土地交易平台,做到同一个市场同一个平台;二是编制经营性建设用地流转指导价格、指导租金等公开信息,设置价格浮动上下限制,保证流转的公平性;三是对于流转结果相关信息进行公开,避免隐形交易市场的形成。四是对流转进行权利登记,并纳入不动产登记体系,流转完成后进行产权登记时须持有效流转登记证明。

  二、按照非公共利益程度高,并且项目选址可替代性强为优先退出原则,制定征收退出清单并排出退出的先后顺序,分阶段设置时间窗口,逐步缩小土地征收范围,防止建设用地供应能力大起大落。

  按照公共利益程度高低划分,建设用地用途可以依次排序为:军事设施用地、基础设施用地、公共设施用地、保障性住房用地、国企工业用地、民企工业用地、商品房用地、商业服务业用地等。

  这些用地中,如果遇到项目选址可替代性差的情况,比如工业用地中会受到水源、电源或者安全因素的影响,只能选择在某一个地址,如果购买不成,可以采取征收的办法。

  为了防止因缩小征收土地范围,引起建设用地不稳定,征地范围缩小的改革可以设计为分阶段(可以两年一个阶段)逐步推进的方式:

  第一阶段,改革的初期,可以将商业服务业用地、商品房用地排除出征收范围,通过经营性集体建设用地解决。这类建设用地不仅商业属性强,而且可替代性强,即使不能及时拿到土地也只会影响商业性利益,不会带来公共利益风险,所以可以优先退出。

  第二阶段,改革的前期,可以将民企工业用地排除出征收范围。民企工业用地多为普通产业,对选址要求不是太严格,可替代性略差一些,但比起国有工业用地的替代性要好,所以可以放在第二阶段退出。

  第三阶段,改革的中期,可以将国企工业用地、保障性住房用地选址要求不太严格的部分排除出征收范围。

  国企工业一般为国计民生的基础性产业,如电厂,选址的可替代性一般都较差;保障性住房涉及到低收入居民的生活成本,选址一般有距离上的限制,可替代性较差。这两类土地虽然可替代性均较差,但有一部分要求并不严格,可以在改革中期退出。

  第四阶段,改革的后期,可以将国企、民企中暂时不可替代性的工业用地排除出征收范围,最后将征收范围锁定在军事设施用地、基础设施用地、公共设施用地。

  三、设定宅基地退出的条件,设定宅基地受让人资格,双向控制,并分阶段设置城市居民购买人条件,确定逐步开放的时间窗口,稳定地引导闲置宅基地入市,防控宅基地大规模流转侵害农民利益的风险。

  按照现在的规定,城市居民不能购买农村住宅,但事实上,将来如果农村的条件改善,会有很多城市居民愿意去农村居住,政府不可能永远以硬性阻止。如果永久性禁止城市居民购买农村住宅,农村居住区将只有出没有进,势必逐渐荒芜,对农村社会经济的发展极为不利。

  宅基地入市的风险,可以从两个基本条件出发进行控制,一是宅基地持有者有另外稳定的居所;二是购买者是真正的居住需求,不具有投机性质,并有序进入。制度设计可以基于上述两个条件进行设计,具体可以将出让者和受让者分别进行约束。对于出让者,规定必须另外持有至少一套居所,否则流转无效。对于受让者,可以按照四个阶段设定不同的约束条件:

  第一阶段,改革初期,只有在城市没有房屋的居民可以购买宅基地。其实这种情况基本上不存在,相当于禁止,即使放开也不会带来大家所担心的混乱,但是可以就此将规矩建立起来。

  第二阶段,改革前期,只有在城市有一套房屋但已不工作,如退休,满两年的城市居民才可以受让宅基地,实际上是鼓励一些退休居民到农村居住,在降低生活成本的同时,享受悠闲生活。

  第三阶段,改革的中期,规定在城市有一套住房,在城市居住满五年的居民,才可以受让宅基地。这一阶段可以鼓励一些中产阶级为改善生活,减轻城市生活压力,在农村购买休闲用宅基地。

  第四阶段,改革后期,规定在城市有两套及以上房屋,在城市居住满八年的才可以受让宅基地。

  这样可以将不准城市居民购买宅基地的 “死规定”转变成分阶段逐步放开,引导宅基地入市的灵活制度,既可以有效控制,又避免一刀切。

  四、建立利益均衡和公平机制,通过设立专款专用集体建设开发基金,时机成熟时征收土地用途转用税,平衡土地利益,为城市建设发展提供资金保障,替代目前的“土地财政”。

  具体做法:一是对于合法存量建设用地,从土地流转收益中收取一定比例作为建设基金,专款专用于集体公共设施及基础设施建设,其中80%用于本区域建设,20%作为统筹资金。村集体建设基金没有法律上的障碍,由于取之于村集体用之于村集体,所以村集体也不会有什么意见。二是对新增建设用地,设置土地用途转用税,即土地使用者为农用地转变为建设用地付出的代价。用途转用税税率的高低根据建设用地的需求量和土地非农化程度确定。用途转用税也不会招来土地使用者的抵制,因为土地转为集体性质流转后,相对于征收价格会相对降低。

  这样做的意义:一是无论是开发基金还是转用税,实际上也对政府进行城市开发,实施基础设施建设的资金来源具有替代作用,所以都可以看做是“土地财政”的一个“补偿”。二是可以通过经济手段调整土地非农化进程,在产权明确的情况下,在税费上增加压力,一定会抑制卖地的冲动;三是这也是公平的需要,因为使用国有土地的成本中其实包含了用途转用代价,只不过是通过地价款的方式体现。如果使用集体土地不考虑土地转用成本,首先在国有土地使用者和集体土地使用者之间是不公平的,其次在农地保护区和建设用地之间也是不公平的。

  作者为中国土地勘测规划院研究员

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