朱振鑫：国企改革要甩开“闲不住的手”

   摘要 如果把国企比作一辆汽车，管理层比作司机，那么你会发现除了方向盘上永远有N双闲不住的手在干扰，背后还有N个声音在“窗口指导”，司机根本无法把车开往理想的方向。

　　国企改革的核心是什么？不是企业，而是企业制度。企业制度的核心是委托-代理关系，过去的国企改革主要集中在代理人一方，即在国有企业内部建立市场化的公司治理体系，提升国企运行效率。但十多年下来，很多国企的效率依然低下，人浮于事、无效投资比比皆是，背后是什么原因？

　　问题并不在代理人，而是在委托人。自2003年成立以来，国资委一直是代表国家履行出资人职责的主要“委托人”（还有一部分在财政部）。按照十六届三中全会的要求，国资委的职责是“管人、管事和管资产相结合”。这其中隐含着一个内生的矛盾，即国资委不只是委托人（管资产），还兼有代理人的职能（管人、管事）。更可怕的是，干预国企代理人的还不只是国资委，拥有人事任命权的中组部、拥有党纪监督权的中纪委等机构都在国企内部拥有强大的话语权。

　　如果把国企比作一辆汽车，管理层比作司机，那么你会发现除了方向盘上永远有N双闲不住的手在干扰，背后还有N个声音在“窗口指导”，司机根本无法把车开往理想的方向。

　　现实中，国企被强行蒙上了浓重的行政色彩，内部的效率提升实在难为无米之炊。举个眼下的例子，经济下行时期，政府希望稳增长，又不能过度的扩张财政，就往往依靠国企来作政府的替身，迫使国企不计成本和效益的向银行借贷扩张，而银行鉴于其背后的政府背书和支持，也愿意把有限的信贷资源借给国企。这个过程看似简单有效，实则造成严重的效率损失。一方面，国企融资的出发点不是市场化的盈利目标，而是行政化的调控目标，相应的投资项目通常效率低下，浪费资源。另一方面，民企融资被“挤出”，有效率的投资项目却无法得到充足的信贷配给。

　　如何解决这个问题？唯一的方法是去行政化，让国企成为真正的市场化主体。这个过程成败与否取决于两个关键条件：

　　外部条件是国资管理体制改革。国资委从“管人、管事、管资产相结合”向“管资本为主”过渡，组建国有资本投资公司和国有资本运营公司，由其代表政府行使出资人职能，而国资委作为政府机构只履行监督职能，只有这样才能让国有资本褪去行政化光环。

　　内部条件是混合所有制改革。打破国有资本的垄断地位，在国企内部引入社会资本，同时保证其“同样不可侵犯”的地位，充分发挥社会资本的市场化力量，使国企成为真正的市场化主题。

　　两个条件缺一不可。比如，如果国资管理体制改革不彻底，国企仍然被“看不见的手”握着方向盘，那么社会资本怎么会愿意“与虎谋皮”呢？

　　有人对前段时间国资委的央企试点改革寄予厚望，但仔细分析会发现，方案在上述两个关键问题上突破不多，改革仍停留在隔靴搔痒。

　　首先，目前方案并未明确提及国资委职能转变等外部改革的关键问题，而更多局限于国企内部的微观改革。而事实上，没有宏观监管上的改革，微观治理上的改革也无法触及根本。一个明显的例子是，董事会行使的选聘权仅停留在副总、总会、董秘的层面而非总经理，关键的人事权仍然掌握在“管人管事管资产”的政府手中，象征意义大于实质意义。

　　其次，目前的试点企业在产业分布和垄断程度上代表性非常有限，未来很难成为普适样本。年初以来明确宣布推动混合所有制的两桶油未能入选，而是选择了竞争较为充分、市场化程度高的中国建材和中国医药，两者在世界500强排名上排名中等靠后，资产和收入规模距两桶油差距大。说明国资委对于垄断性行业市场化仍有顾虑。

　　第三，目前的试点企业在盈利能力、资产负债率等方面资质相对较差，改革略显诚意不足。以本次入选两项试点的中国建材为例，集团公司的资产负债率高达94%，而资产收益率仅为0.7%，原因在于股份公司和集团公司旗下的其他资产存在巨大差异，收入仅占集团公司46%的中建材股份公司净利润却是集团公司的2倍多，换句话说，未引入社会资本的集团公司里面有大量企业有收入无盈利，资产质量低下，拖累了集团公司整体的资产收益率。相比之下，中石化、中石油集团的资产负债率分别为67%和52%，资产收益率在5%左右，集团公司的收入利润率与股份公司相近，资产质量相对较高。

　　症结在于，国企改革事关各方利益格局调整，在缺乏强有力的顶层设计的情况下，改革仍停留在机制层面，很难触及根本制度。国资委本身就是改革对象，由其主导的国企改革显然掣肘于自身与改革的利益冲突。未来必须建立强有力的顶层设计和协调机构，例如成立国企改革领导小组，由中央自上而下推动体制改革。从历史上看，改革领导机构的层级也和改革的推进力度呈现明显的正相关关系。

　　前路未知，但可以确定的是，国企改革还有很长的路要走。对于市场来说，建议大家以平常心看待，既不要低估改革的长期作用，也不要高估改革的短期影响。对于决策者来说，改革不应避重就轻，谁来管住闲不住的手是首先、必须回答的问题，建立一个专门针对国企改革的中央领导小组或许是一个可行的路径。

　　作者：朱振鑫，民生证券研究院宏观研究员、腾讯财经专栏作家。