马骏：如何对地方政府预算硬约束？

   “地方政府的预算约束无法硬化”，是一个悲观的假设。从国际经验看，通过引入债券市场和一系列配套改革来硬化地方政府的预算约束是完全可能的。

　　通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告和保证透明度，是市场经济国家硬化地方政府预算约束的法律基础。中国应借鉴国际经验，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限（与某些流量之间的比例上限）、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。

　　地方政府资产负债表的作用。

　　根据国际惯例和市场要求，只要是发行地方债的政府，就必须要编制和公布其广义政府资产负债表。资产和债务存量公布于众后，许多有财务知识的人士就能判断该政府的财政稳健性，也会有学者和财务分析员来比较不同地方政府的偿债能力。这种财政和债务透明度的提高，将对地方政府的债务总量以及各种显性和隐性的担保行为构成制约。最近在一些地方试编资产负债表的过程中，这种“以后要公布”的威慑力量已经开始体现出对地方政府行为的约束力。

　　信用评级的作用。

　　地方政府在独立发债之前，一般都应该获得信用评级。评级公司从债务与偿债能力、财政表现、政府管理水平及经济前景几个方面来评价地方政府的信用风险。在国外，没有信用评级的债券一般都被视为高风险的债券，融资成本较高。要取得信用评级，地方政府必须要向评级公司披露财政收支和资产负债等信息。如果披露不足，评级公司会根据其他信息做出对信用风险进行评级，并提示“透明度不足”为其重要风险。

　　债券发行过程的作用。

　　在地方政府独立发行债券的过程中，地方政府必须公布财政收支报表、资产负债表，披露或有负债，提供对本地经济、财政收入、财政支出、债务水平和债务占各种指标的比例以及偿债能力指标的预测。另外，还必须披露各种风险因素。发行过程中的各种披露和投资者的反馈机制，会增加地方政府的财政透明度，迫使地方政府对过度举债产生顾忌。

　　二级市场中机构投资者的作用。

　　如果说发行阶段的披露是对地方政府透明度的一次性“入场检查”，市政债在证券市场上挂牌交易之后，债券价格波动和由此导致市场参与者和财经媒体的关注将为地方政府提高透明度提供一种“永久性”的压力。

　　个人投资者作为债权人的作用。

　　应该设计一套体制，让个人能直接购买和持有市政债。老百姓直接持有（而非仅仅通过基金持有）市政债，尤其是当地居民持有其所在地发行的债券，会加大这些居民对地方政府财政行为的关注度和监督力度。一旦出现不负责的财政行为，个人作为“债权人”有权利也有动机（为了保护其持有的债券的价值）要求地方政府披露更多的信息，纠正不稳健的做法。

　　预警和债务重组机制的作用。

　　有人说，如果地方政府违约，上级为了维持地方的公共服务和避免社会问题，一定会兜底。事实上，对付地方的财政风险，上级“埋单”只是选项之一。在这方面，哥伦比亚的交通灯体制（一种预警体制）和债务重组程序以及美国俄亥俄州对地方政府的预警体系值得我们借鉴。

　　滚动预算和长期财政预测的作用。

　　中央政府最近已要求各地开始编制三年的滚动预算，今后还应该要求各地作更长期的财政预测，至少是要求独立发债的地方政府编制和公布债务可持续性的长期预测。