关于《北京市大气污染防治条例(草案)》的说明

（2014年1月18日在北京市第十四届人民代表大会第二次会议上）

各位代表：

我受市人大常委会的委托，向大会作关于《北京市大气污染防治条例（草案）》的说明。

一、立法背景

自去年以来，大气污染严重地影响了人们的生活。据中国气象局去年11月20日发布的消息，去年全国平均雾霾天数为4.7天，较常年同期的2.4天偏多2.3天。另据市环保局最新数据，2013年，全年优良天数加起来共有176天，尚不足总天数的一半，重度污染天以上的天气累计有58天，占到全年天数的15.9％，平均每6到7天就有一次重度污染。去年全市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米，超过年均35微克/立方米的国标1.56倍。如此严重的大气质量引起了人们的忧虑和不安。人民群众热切期盼采取强有力的措施进行治理，还首都蓝天白云。

党中央、国务院高度重视，于2013年9月10日，发布了《大气污染防治行动计划》。行动计划指出：大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。当前，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健康，影响社会和谐稳定。行动计划提出了总体要求和奋斗目标，制定了十个方面35条措施。在具体指标中明确要求：到2017年，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽指出：党中央、国务院高度重视大气环境治理工作，将其作为生态文明建设的突破口，改善民生的着力点，经济转型升级的重要抓手。要求必须真正把空气质量作为统筹经济社会发展的一道生态红线，以改善空气质量促进科学发展。

市委、市政府迅速坚决落实党中央、国务院的部署，于2013年9月18日发布了《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》，提出了明确的指导思想、行动目标和八大污染减排工程、六大实施保障、三大全民参与的治理措施，并分解为84项具体工程。为了保证行动计划的落实，市委决定制定《北京市大气污染防治条例》并提交市十四届人民代表大会二次会议审议通过。这是市委贯彻十八大精神，坚持人民主体地位，坚持依法治国基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事物，管理经济和文化事业，积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主的具体行动。是贯彻落实十八届三中全会精神，推进科学立法，严格执法，公正司法，全民守法的重要举措，是运用法治思维和法治方式，深化改革，推动发展的重要表现。

《北京市大气污染防治条例》的制定正是因事而制，法宜其时，有的放矢，群众期盼。

二、立法依据

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位，法律权威，法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。制定《北京市大气污染防治条例》的宪法依据是第二十六条，即＂国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害＂。

制定该项法规的法律依据是国家《大气污染防治法》、《环境保护法》和《侵权责任法》等。《大气污染防治法》第三条规定：国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。《环境保护法》第二条中所称环境明确规定包括大气环境。第十六条规定：地方各级人民政府，应对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，以及一切单位和个人都有保护环境的义务等重要条款。

同时在制定过程中，还依据了多部部门规章和技术规范。

十八届三中全会决定对加快生态文明制度建设作出了全面部署，提出了＂用制度保护生态环境＂的要求。习近平总书记在十八届中共中央政治局第六次集体学习时讲话指出：＂生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。＂这些重要内容，都是制定《北京市大气污染防治条例》的重要指导思想和依据。

三、立法过程

根据市委的决定，市人大常委会于2013年初将《北京市大气污染防治条例》列入了计划。杜德印主任在十四届人大一次会议的报告关于今后五年和2013年工作的建议中，对制定该项法规作了安排，并经大会批准。市人大常委会认真贯彻市人代会决议，开始组织起草审议。该项法规的制定经过了三个阶段：

第一阶段：市政府起草

从去年年初开始，市政府根据市委决定和市人大常委会主任会议确定的立法思路，认真研究本市大气污染的成因、构成，总结本市16个阶段大气污染防治措施的经验，借鉴国内外行之有效的治理措施，结合制定《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》，广泛征求人民群众、市政府相关部门、各区县政府、企业及民间环保组织的意见，认真听取环保专家、法律专家的意见，于去年7月3日市政府常务会议通过，提交市人大常委会审议。法规草案共八章九十六条，为市人大审议提供了一个很好的基础文本。

第二阶段：市人大常委会审议

市人大常委会分别于7月、9月、11月进行了三次审议。市人大常委会法规审议，一般规定是二审三通过。鉴于本条例的重要性，为了给市人民代表大会审议奠定良好的基础，市人大常委会打破原有规定，第一次进行了三次审议。在审议过程中，市人大城建环保委员会和委员、代表提出了很多很好的修改意见。针对审议中提出的意见，工作机构进行了多次调研论证，召开了各类座谈会、论证会、听证会多达20几次，并到市政府相关部门进行多次调研。

在这期间，市人大重视发挥代表作用，通过常委会网站代表服务平台征求意见，在代表团年中活动和大会前代表活动中两次征求代表意见。还专门组织召开了三场市人大代表座谈会，直接听取意见。

在这个阶段，市人大常委会还采取了特别的工作方式，即由市人大常委会两位副主任和一位市政府副市长牵头，组成领导小组，对法规中的重要问题进行研究和决策。

在这个阶段，市人大常委会主任会议和主任专题会议进行了多次研究修改。

根据委员、代表、群众、专家的审议意见，草案修改为八章129条。

第三阶段：向市委常委会汇报

市人大常委会党组将修改完善的草案于11月14日向市委常委会进行了汇报。市委常委会对重大问题作出了决策，根据十八届三中全会决定关于深入开展立法协商的要求，决定将法规草案交由市政协协商。市政协党组高度重视，吉林主席三次召开会议进行研究部署，多位副主席进行动员和组织，成立了专门工作班子，召开了多次座谈会，采取多种形式广泛征求意见。委员们在对草案给予充分肯定的同时，也提出了大量修改意见和工作上的建议。根据市委交付的市政协的修改意见，市人大对草案进行了多处修改和完善。

2013年11月21日，在市人大常委会第七次会议上通过了提请市十四届人民代表大会第二次会议审议的议案。

在制定法规草案过程中，坚持了立法工作格局，在市委正确领导下，市人大发挥主导作用，市政府发挥基础性作用，市人大与市政府充分有效协调，各部门通力合作，积极回应群众关切，广泛听取各方面意见，经历了充分酝酿，科学论证，征求民意，吸收民智，反复修改，数易其稿的过程。这个法规草案，也是在十八届三中全会决定精神指导下，对开展立法协商进行的一次成功有益的探索和创新。

四、草案框架

法律是用宽泛的原则、准确的规则和精细的标准来处理问题的，法律又是以明确的宗旨和管用的制度构成的。该法规草案在起草、审议、修改过程中，力求达到以上要求。法规草案共八章129条。其框架结构为：第一章总则，第二章共同防治，第三章重点污染物排放总量控制，第四章到第六章分别根据重点污染源，设置了固定污染源污染防治、机动车和非道路移动机械排放污染防治、扬尘污染防治三章，第七章为法律责任，第八章为附则。

总则是对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出的规定，对全法起统领和指导作用。总则也可称为立法宗旨，它是一部法律的灵魂，为立法活动指明方向和提供依据。总则中的有关原则和制度，在其后的法规条文中都有具体体现和明确规定。本条例草案在总则一章中有5条规定，分别规定了立法目的、适用范围、防治原则和重要指导思想。

第二章为共同防治。本章共35条。其中第1条是对防治工作机制做出的规定。另外对政府职责作了16条规定；对有关行政主管部门的职责作了4条规定；对本市有关单位的责任和义务作了11条规定；对公民、法人和其他组织的权利和义务作了3条规定。

这一章的目的在于明确各防治主体的权利、义务和责任，构建以政府为主导，法人、公民共同参与，共同负责的公共治理体系。同时也是根据十八届三中全会决定精神，形成立法、执法、司法、守法统筹协调的法治保障体系的需要。

第三章是对重点污染物排放总量控制作出的若干规定，本章共8条。总量控制是该法规的核心内容之一。因为当前本市大气污染已到了非常严峻的程度，必须严格控制总量，即再也不能增加排污总量，再也不能容忍空气质量的进一步恶化。而且应该在总量不增加的前提下，尽快削减总量，实现2017年的治理目标。其中第1条即41条是对总量控制和逐步减少排放总量做的规定。第2条即42条是对总量控制的目标区域、重点行业和重点企业排放总量的控制、要求以及如何确定实施并向社会公布作出的规定。第3条即43条是对排污许可制度作出的规定。其它5条（即44、45、46、47、48条）是对排污单位总量控制指标的核定及要求作出的规定。

第四至第六章，共41条，分别对固定污染源污染防治、机动车和非道路移动机械排放污染防治、扬尘污染防治作出了具体规定。这是针对重点污染源而设计的措施和制度规定，也是对《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》若干项措施的法制保障。

第七章是法律责任，共39条。本法规草案的一个重要特点是法律责任的条款多，占到法规草案总条款的30％。这是严防严治原则的具体体现。本章对前几章规定的若干事项设置了一一对应的罚责。

第八章第129条是对实施日期的规定。

五、重要制度的说明

关于重点污染物排放总量控制制度。

随着我市经济社会不断发展，人口和机动车数量的增加，大气污染物总量居高不下，特别是地理气象等条件不利于污染物扩散，使得环境容量非常有限。仅靠排放浓度控制已不能解决问题，迫切需要对重点污染物排放总量进行控制，这种＂双控＂的措施，是当前之必须。为了应对当前严峻的大气污染形势，加快削减排放总量，达到阶段性大气环境质量目标，草案专设了总量控制一章，即第三章，对总量控制制度进行了系统设计，确定了削减存量与控制增量相结合的制度。

关于大气污染物排污权交易制度。

排污权交易理论最早由美国经济学家戴乐斯于1968年最先提出，主要思想是设立合法的排放污染物的权利，并允许这种权利像商品一样进行买卖，以此来进行污染物排放总量控制。排污交易首先被美国国家环保局用于大气污染源及河流污染源管理。《清洁空气法案》中对排污交易做了明确规定。在我国，截至2013年底，国家共正式批复同意江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙、山西、重庆、陕西、河北、河南、辽宁、广东、宁夏14个省市开展排污交易试点工作。排污交易是通过市场手段进行污染物排放总量控制的有益实践，是运用市场机制促进污染减排，改善环境质量，提高环境容量和资源配置效率的有效手段，是推进环境保护体制机制创新的探索。

考虑到目前我市大气污染物远超过环境容量的实际情况，我市现阶段的主要任务是尽快削减排放总量，企业的主要任务也是减排，因此，必须在总量控制、尽快削减总量的前提下才能开展交易。我市开展排污权交易必须按照最严格、最有利于污染物减排的方式进行。首先，要进行最严格的排污权分配，通过排污许可证的方式，向各排污单位下达逐年减少的排污权指标；第二，与环评制度相结合；第三，实行减量化交易，即＂买二用一＂，企业必须购买2个单位的排污权才能获得1个单位的排污权。十八届三中全会决定中指出：要发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。

因此，在草案第45条作出了严格规定：本市在严格控制重点大气污染物排放总量，实行排放总量削减计划的前提下，按照有利于总量减少的原则，可以试行大气污染物排污权交易制度。市环境保护行政主管部门会同有关部门制定相关办法，报市人民政府批准后实施。

关于法律责任的制度安排。

草案根据《环境保护法》、《大气污染防治法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政监察法》、《刑法》等规定，具体设立了39条法律责任。设计这些条款的指导思想是要提高违法成本，即排污成本要高于治理成本，使排污者不敢排污，起到法悬人惧的作用。同时也考虑了＂过罚相当＂和＂可操作，可执行＂原则。据市环保局初步测算，设定的处罚条款基本都高于治理成本。特别是对恶意违法、多次违法加大了处罚力度，规定了加倍处罚和上不封顶的处罚条款。同时，正在审议中的国家《环境保护法（草案）》中还有按日处罚制度，如正式颁布，执法部门可直接依法实施按日计罚。另外，在法规草案中还规定，对违反环境保护有关法律法规，污染大气环境，受到相应处罚的企业及其负责人，由环保及相关部门向社会公布曝光，并纳入企业信用系统。同时还规定了依法追究民事和刑事责任的条款。

各位代表，由于大气污染防治的专业性较强，在说明中难以做出全面解释，所以市政府为各位代表印发了参考资料，供各位代表在审议中参考。

我就作以上说明，请各位代表审议。