北京市人民代表大会法制委员会关于《北京市大气污染防治条例(草案修改稿)》修改意见的报告
摘要:2013年9月25日,市十四届人大常委会第六次会议对《北京市大气污染防治条例(草案修改稿)》进行了分组审议,会上有16位常委会组成人员和2位列席人大代表发表了审议意见。
——2013年11月20日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议上
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
2013年9月25日,市十四届人大常委会第六次会议对《北京市大气污染防治条例(草案修改稿)》进行了分组审议,会上有16位常委会组成人员和2位列席人大代表发表了审议意见。大家普遍认为,本市大气污染形势严峻,必须重拳整治,以保障人民群众的身体健康。条例的制定必要且及时,对于改善本市大气环境具有积极作用。同时,就做好人代会审议准备工作、向全体市人大代表征求意见、加强法规宣传、完善条例配套措施,以及明确政府相关部门职责、完善公民参与污染防治的义务与权利、推动农村住宅节能保温改造、加大执法监管力度等,提出了意见和建议。
根据常委会的审议意见,为扩大立法民主,凝聚社会共识,广泛听取代表和社会各界的意见,法制委员会会同市人大常委会城建环保办公室、市政府法制办、市环保局开展了一系列征求意见工作。(一)9月28日至10月12日,通过市人大常委会门户网站代表服务平台向全体市人大代表征求意见,共收到16位代表提出的50条意见。(二)10月9、10日,组织召开了三场市人大代表座谈会,面对面直接听取了30位代表的意见和建议。(三)10月21日,与市高院召开专题座谈会,讨论在地方性法规中如何依法规定大气污染相关的民事、行政和刑事责任。(四)10月22日,召开专家研讨会,专门听取政法、人民大学等高校环保法专家的意见。(五)10月24日,召开立法听证会,就草案修改稿第八十一条关于“鼓励环保驾驶,倡导实行停车3分钟以上熄火制度”是否合理可行,听取了9位听证陈述人的意见。听证会邀请了中央和市属的15家媒体参与报道,在社会上进行广泛的宣传、引导,为将来法规的贯彻实施打下了舆论基础。(六)10月22日至29日,分别向法制建设顾问、语言文字专家就条例中的法律制度、文字表达是否合理征求了意见,还再次向16个区县人大常委会和市政府法制办、市财政局、市高院等18个部门征求了意见。
11月6日,法制委员会召开会议,根据常委会审议意见和听证会、代表、专家、顾问、群众意见和其他有关方面的意见,对草案修改稿进行了审议。法制委员会认为,草案修改稿以保护公民身体健康为出发点,以人为本,规定了政府主导、企业施治、全民参与、社会监督的大气污染治理机制,规定了不同污染源的具体防治措施,严格管理、严厉惩处环境污染行为,内容基本成熟,具有较强的针对性和可操作性。同时,法制委员会会同立法相关部门认真分析了审议意见和上述征求意见过程收集到的近150条意见,逐条进行研究,能吸收的尽量吸收,能采纳的尽量采纳。在此基础上,对草案修改稿进行了修改完善,形成新的《北京市大气污染防治条例(草案)》。现将修改意见报告如下:
一、关于简化大气污染防治基本原则
有的常委会组成人员和代表提出,第一章立法原则的条文较多,表述过于政策化,建议简化。法制委员会根据上述意见,在第三条规定“以人为本、环境优先、严防严治、科学有效、政府主导、全民参与”的总原则基础上,对第四至九条做了较大修改,删除了重复条文,合并了相关内容。建议表述为:“本市大气污染防治坚持规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构,综合运用法律、经济、科技和行政措施,改善大气环境质量。”(草案第四条)
“本市大气污染防治实行污染物排放总量和浓度控制,加快削减排放总量,提高排放标准,从源头到末端全过程控制污染物排放。”(草案第五条)
二、关于明确政府相关部门的大气环境监管职责
有的常委会组成人员、代表和专家提出,市政府应加强各部门的职责分工,统筹协调,做好防治工作。法制委员会根据上述意见,建议增加相关内容,表述为:“市人民政府应当根据主要污染物的减排需要,建立统一有效、分工明确的监管体系,并加强统筹协调。
环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。
规划、发展改革、经济信息化、公安、交通、住房城乡建设、市政市容、城市管理综合执法、工商、质量技术监督等有关行政部门,根据各自职责对大气污染防治实施监督管理。”(草案第八条)
三、关于向社会公布违法排污的企业及其负责人名单
有的常委会组成人员、代表提出,对违法排污,严重污染大气环境的企业及其负责人,应由环保部门向社会曝光,加大对违法行为的惩治力度。法制委员会根据上述意见,建议增加一条,表述为:“市环境保护行政主管部门对违法向大气排放污染物,受到相应处罚的企业及其负责人名单,向社会公布。”(草案第十八条)
四、关于完善本市公民参与污染防治的义务与权利
有的常委会组成人员、代表和专家提出,条例中应突出强调公民有义务保护大气环境,共同参与污染防治的内容。同时,完善公民依法享有的知情、参与和监督大气环境保护的权力。法制委员会根据上述意见,建议将草案修改稿中的两条公民环保责任条款前移,放在公民权利条款之前。
同时,修改公民权利条款的相关内容,包括:
1.第四十三条规定“公民依法享有获取大气环境信息、参与和监督大气环境保护的权利”,由于该条内容在后续4条中已有体现,不再重复,建议删除。
2.对本市公民、法人和其他组织有权了解相关大气环境信息、依法参与环评程序、举报污染大气环境的行为、举报行政违法行为的相关权利条款进行了修改完善。(草案第四十三至四十五条)
3.对第四十七条关于排污单位承担民事侵权责任的内容进行修改,同时将该条移至法律责任章中。表述为:“造成大气污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”(草案第九十四条)
五、关于删除排放总量指标交易制度
草案修改稿第五十三条规定“本市逐步实施主要大气污染物排放总量指标交易制度。市环境保护行政主管部门会同有关部门制定排放总量指标交易实施办法。”法制委员会认为,目前本市大气污染防治工作的主要任务是尽快压减污染物排放总量,因此对排污交易制度没做规定。建议删除该条,以及第五十条中的相关内容。
六、关于推进建筑节能改造,从源头减少污染排放
有的代表提出,应加强对农村住宅的节能保温改造,从源头降低能源需求,减少因冬季采暖用煤造成的大气环境污染。法制委员会根据上述意见,建议增加一条,表述为:“市规划、住房城乡建设行政主管部门应当会同相关部门,推进既有建筑节能改造,执行新建建筑强制性节能标准,减少大气污染物排放。”(草案第六十条)
七、关于推行停车熄火制度
立法听证会上,9位听证陈述人针对听证事项(即停车熄火制度)发表了各自观点。绝大多数陈述人都对倡导推行停车熄火制度表示赞同,认为这一措施可以有效减少机动车污染排放。同时,陈述人就倡导推行还是强制实行并设处罚提出了不同观点。会后,法制委员会会同立法相关部门进行了认真研究,查阅了香港、台湾和美国、日本等的相关立法制度,客观分析了社会认知程度、群众环保意识、环境质量状况和执法力量等因素,综合考虑了多方面意见,认为:本条例在规定倡导实行停车熄火的基础上,对于特定区域(如在学校、宾馆、商场、公园、办公场所、社区、医院的周边和停车场等不影响车辆正常行驶的地段),应当要求驾驶员在停车3分钟以上时熄灭发动机;同时,考虑到本条重在引导公民自觉践行环保驾驶,在社会上广泛宣传实行停车熄火制度,因此,未设定相应处罚。据此,建议将该条修改为:“本市鼓励环保驾驶,减少机动车污染排放。
在学校、宾馆、商场、公园、办公场所、社区、医院的周边和停车场等不影响车辆正常行驶的地段,机动车驾驶员在停车三分钟以上的应当熄灭发动机。”(草案第七十八条)
此外,法制委员会根据常委会审议意见和有关方面意见,在草案中增加了“空气重污染预警时提醒公众采取必要的防护措施”、“不得露天焚烧电子废物”、“设定罚款数额的下限”等内容,并对相关条文作了完善性修改,对条款顺序作了必要调整。
法制委员会按照上述意见,提出《北京市大气污染防治条例(草案)》,提请本次常委会会议进行第三次审议。
草案和以上意见是否妥当,请审议。