北京市人民代表大会法制委员会关于《北京市大气污染防治条例(草案)》审议结果的报告

——2013年9月25日在北京市人民代表大会常务委员会第六次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2013年7月24日，市十四届人大常委会第五次会议对《北京市大气污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了第一次审议。会上，市人大城建环保委员会作了审议意见的报告，有21位常委会组成人员和2位列席代表发表了审议意见。有的组成人员提出，大气污染防治立法关系到首都科学发展全局和人民群众的切身利益，受到社会各界的高度关注，建议对该法规进行三审，并提请市人代会审议表决。会后，主任会议对此进行了专题研究，并向市委提交了《关于提请市人代会审议表决〈北京市大气污染防治条例（法规案草案）〉工作安排的请示》。市委同意这一请示。审议过程中，组成人员和代表还对条例的立法原则、政府主导责任、公众参与大气污染防治、污染物总量控制、空气重污染应急处置等提出了意见和建议。

为做好修改工作，8月19日至27日，市人大法制委员会召开6次座谈会，听取了本市大气污染防治基本情况的专题汇报，与全国人大和相关部委、环保专家和法律专家、公民代表、环保组织、排污企业、政府部门进行座谈，广泛了解和听取了各方面意见。同时，还邀请了中央电视台、北京日报、千龙网等十多家媒体参与报道。

9月9日，法制委员会召开会议，根据常委会的审议意见、城建环保委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行审议。法制委员会认为，面对本市严峻的大气污染防治形势，重新制定大气污染防治条例十分必要。《条例（草案）》以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，规定了主要污染物总量控制、排污许可等制度，针对不同污染源规定了相应的控制管理措施。草案基本成熟，体现了首都特色，具有较强的针对性和可操作性。在下一步的修改中，要充分体现“以人为本，环境优先，严防严治，科学有效，政府主导，全民参与”的立法思想，建立政府、企业、公民共同参与的公共治理机制，明确制度安排，严格管理，严惩违法，使法规真正管用。现将主要修改意见报告如下：

一、关于大气污染防治基本原则

草案第三条规定了大气污染防治应坚持预防为主、防治结合的原则。有的组成人员和城建环保委员会提出，当前本市的空气质量与广大市民的期盼和国家新标准仍有较大差距，防治形势十分严峻。为了改进空气质量，需要在法规中明确细化污染防治的基本原则，作为今后工作的指导思想。法制委员会根据上述意见，建议在总则中增加七条有关污染防治的基本原则，分别表述为：

“本市大气污染防治应当坚持以人为本、环境优先、严防严治、科学有效、政府主导、全民参与的原则。”（草案修改稿第三条）

“本市大气污染防治应当坚持污染物排放总量和浓度控制、加快削减排放总量、提高排放标准，实行从源头到末端全过程控制。”（草案修改稿第四条）

“本市大气污染防治应当通过转变经济发展方式，改善能源结构，优化产业结构和布局，提高经济增长质量，实现环境效益与经济效益共赢。”（草案修改稿第五条）

“本市大气污染防治应当综合运用法律、经济、科技和行政措施。”（草案修改稿第六条）

“本市大气污染防治应当坚持预防为主、防治结合，谁污染、谁治理，严格管理，严惩违法，使违法成本高于违法获利。”（草案修改稿第七条）

“本市大气污染防治应当根据污染的成因，实行科学防治。”（草案修改稿第八条）

“本市大气污染防治应当与周边省市加强区域协作，坚持规划先行、合理布局、综合治理。”（草案修改稿第九条）

二、关于大气污染防治的公共治理机制

有的组成人员提出，保护大气环境、防治污染是全社会的共同责任，需要建立公共治理机制，由市和区县政府对空气质量负总责，排污单位落实治污主体责任，公众参与环境保护，社会加强监督，形成各负其责、共同治理的局面。法制委员会根据上述意见，建议在结构上增加“公共治理”，作为第二章，同时增加一条，表述为：“防治大气污染是全社会的共同责任。本市各级人民政府、企业事业单位及其他组织和公民应当各负其责，相互监督，共同治理，建立健全政府主导、企业施治、全民参与、社会监督的公共治理工作机制。”（草案修改稿第十条）

三、关于政府防治大气污染的责任

有的组成人员和城建环保委员会提出，政府在公共治理机制中居于主导地位，应当对大气空气质量负总责。有必要在草案基础上，进一步梳理、明确规定政府负有的防治职责。法制委员会按照上述意见，根据环境保护法、突发事件应对法等法律行政法规以及相关政策文件，建议对草案中的相关政府责任条款进行修改，并增加4条内容，由此明确了“本市各级人民政府应当对本辖区的大气环境质量负责”，以及承担16项具体的防治职责。主要包括：

1.财政保障职责。表述为：“市和区、县人民政府应当将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，保障大气污染防治工作的财政投入。”（草案修改稿第十二条）

2.信息公开职责。表述为：“市环境保护行政主管部门应当建立监测网络，负责统一监测和发布大气环境质量信息，发布空气质量日报、预报、空气重污染等专业信息。”（草案修改稿第十九条第一款）

“市环境保护行政主管部门负责确定重点污染源单位名录，并依法向社会公开其向大气排放污染物的监测数据信息。”（草案修改稿第二十条）

3.空气重污染应急处置职责。表述为：“市人民政府应当制定空气重污染应急预案并向社会公布。

在大气受到严重污染，发生或者可能发生危害人体健康和安全的紧急情况时，市人民政府应当及时启动应急方案，按照有关程序发布空气重污染的预警信息，利用电视、网站等媒体向社会公布，并按照预警级别采取相应的应对措施，包括：责令企业停产或限产、部分机动车停驶、停止工地土石方作业和露天施工、禁止燃放烟花爆竹、提醒公众减少户外活动等。”（草案修改稿第二十二条）

4.完善举报制度。表述为：“市人民政府应当完善污染大气环境举报制度，向社会公开举报电话，明确有关政府部门的受理范围和职责。

有关政府部门在接到公民举报后，应当及时依法处理，并将处理结果反馈给举报人。

举报内容经查证属实的，有关部门给予举报人奖励。”（草案修改稿第二十三条）

5.向人大报告。表述为：“市和区、县人民政府应当每年向本级人民代表大会报告本行政区域的大气环境质量目标和大气污染防治规划的完成情况，并向社会公开。”（草案修改稿第三十条）

此外，政府还负有控制人口和机动车增长、限期达标、制定排放标准、制定淘汰目录、制定政策鼓励减排、征收排污费、处置突发事件、支持科技应用、加强宣传、加强生态建设、区域防治、责任考核等职责。（草案修改稿第十三至二十九条）

四、关于单位防治大气污染的责任

有的组成人员和城建环保委员会提出，向大气排放污染物的企业事业单位（和个体工商户）是污染减排的重要力量，在公共治理机制居于主体地位。有必要在草案基础上，进一步梳理、明确规定单位负有的防治职责。法制委员会按照上述意见，根据环境保护法、环境影响评价法、大气污染防治法等法律行政法规以及相关政策文件，建议对草案中的单位责任条款进行修改，增加3条内容，由此明确了单位应承担的遵守排污标准和总量指标、防治污染、三同时制度、正常使用防治设施、缴纳排污费、设置排污口、自行监测、自动监控、重点污染源单位公开信息等防治责任。其中，增加的条文包括：

1.明确单位的环保责任人。表述为：“向大气排放污染物的单位，应当建立大气环境保护责任制度，明确单位负责人的责任。”（草案修改稿第三十三条）

2.执行环境影响评价制度。表述为：“新建、改建、扩建向大气排放污染物的建设项目，应当依法进行环境影响评价审批。建设单位应当在编制建设项目环境影响报告书时向公众说明情况，征求意见。

未通过环境影响评价的项目，不得开工建设。”（草案修改稿第三十四条）

3.处置突发事件。表述为：“可能发生大气污染事故的单位应当依法制定大气污染事故和突发事件的应急预案，负责应急处置和事后恢复。”（草案修改稿第四十二条）

五、关于公众参与防治大气污染

有的组成人员和城建环保委员会提出，公众是保护大气环境、推动空气质量改善的实践者。公民、新闻媒体与基层群众性自治组织、环保组织，应当和政府、排污单位一起，共同参与到大气污染防治公共治理中来。为此，有必要在草案中增加相关内容。法制委员会按照上述意见，根据环境保护法、侵权责任法、政府信息公开条例等法律行政法规以及相关政策文件，建议在草案中增加8条内容，包括公民依法享有的知情、参与、监督和诉讼赔偿权利，承担的环保义务以及相关组织的环保责任。表述为：

1.“公民依法享有获取大气环境信息、参与和监督大气环境保护的权利。”（草案修改稿第四十三条）

2.“公民有权要求市和区、县人民政府及其环境保护等有关部门依法公开大气环境质量、大气环境监测、突发大气环境事件以及大气环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用、大气环境质量限期达标情况、污染物排放限期治理情况等信息。”（草案修改稿第四十四条）

3.“公民有权依法参与环境影响评价程序，发表意见。”（草案修改稿第四十五条）

4.“公民有权对污染大气环境的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门举报。

公民发现市和区、县人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行大气环境监督管理职责，或者有违法批准环境影响评价文件等行为的，可以向其上级人民政府或者监察机关举报，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。”（草案修改稿第四十六条）

5.“公民因大气环境污染受到损害的，有权依法要求排污方承担侵权责任，排除危害并赔偿损失。发生赔偿责任和赔偿金额纠纷时，可以向环境保护行政主管部门申请调解处理，也可以直接向人民法院起诉。”（草案修改稿第四十七条）

6.“公民有义务依法保护大气环境。

公民应当学习大气环境保护知识，树立大气环境保护意识，自觉践行绿色生活方式，减少向大气排放污染物。

公民应当遵守大气污染防治法律、法规，自觉履行规定的不得露天焚烧、露天烧烤，以及机动车维修、限行等法定义务。”（草案修改稿第四十八条）

7.“提倡公众绿色出行，积极参与城市无车日活动，优先选择公共交通、自行车、步行的出行方式，减少机动车使用污染。”（草案修改稿第四十九条）

8.“居民委员会、村民委员会、环保组织及新闻媒体应当开展大气污染防治法律、法规以及大气污染防治知识的宣传工作，营造保护大气环境的良好风气。”（草案修改稿第五十条）

六、关于总量控制

有的组成人员和城建环保委员会提出，总量控制是本市实行大气污染物总量减排，实现空气质量目标的重要手段，有必要对相关内容加以完善，增加可操作性。法制委员会根据上述意见，依照《国家大气污染防治行动计划》和《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》，建议对第三章主要污染物总量控制中的相关条款进行修改，增加相关内容。

1.明确逐步减少排放总量的要求。表述为：“本市对主要大气污染物实行排放总量控制，逐步减少污染物排放总量。”（草案修改稿第五十一条）

2.按照公开、公平、公正的原则实施总量控制。

建议在草案修改稿第五十二条第一款中规定“并向社会公布”；在第五十三条中规定“按照公开、公平、公正的原则核定”；在第五十四条第三款中规定“并向社会公开”。

七、关于固定污染源污染防治

有的组成人员和城建环保委员会提出，防治固定源污染要与产业结构和能源结构调整、推动经济发展方式转变相结合。有必要对相关内容加以修改完善。法制委员会根据上述意见，依照《国家大气污染防治行动计划》和《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》，建议对第四章中的相关条款进行修改，增加相关内容。主要包括：

1.“市人民政府划定并公布禁止燃煤的区域，并根据空气质量改善要求，逐步扩大禁燃区范围。”（草案修改稿第六十一条）

2.“本市禁止新建、扩建燃烧煤炭、重油、渣油、生物质的建设项目。”（草案修改稿第六十二条第一款）

“远郊区县供热设施应当按照本市规定，逐步实施清洁能源改造。”（草案修改稿第六十二条第三款）

3.“居民住宅生活用煤应当按照市人民政府的规定使用符合标准的固硫型煤，逐步禁止使用散煤。”（草案修改稿第六十四条第二款）

4.“在本市生产、销售、使用含挥发性有机物的原材料和产品，其挥发性有机物含量限值应当符合本市标准。”（草案修改稿第六十五条第二款）

八、关于机动车和在用非道路移动机械污染防治

有的组成人员和城建环保委员会提出，防治机动车污染是大气污染防治的重要内容。有必要对相关内容加以修改完善。法制委员会根据上述意见，依照《国家大气污染防治行动计划》和《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》，建议对第五章中的相关条款进行修改，增加相关内容。主要包括：

1.“本市根据国家大气环境质量标准和本市大气环境质量目标，对机动车实施数量调控。”（草案修改稿第七十二条）

2.“机动车所有者或者使用者不得拆除、闲置或者擅自更改排放污染控制装置，并保证正常使用。”（草案修改稿第七十八条第一款）

3.“机动车维修单位应当按照国家和本市有关技术规范进行维修，并确保机动车排放达标。”（草案修改稿第七十九条）

4.“在用非道路移动机械向大气排放污染物浓度应符合本市规定的排放标准。”（草案修改稿第八十三条第一款）

5.“本市加快老旧公交车淘汰，缩短其使用年限，积极发展电动、天然气等新能源车与清洁能源车。”（草案修改稿第八十五条）

九、关于扬尘污染防治

有的组成人员和城建环保委员会提出，扬尘对大气造成污染，有必要针对扬尘污染的特征，实施更严格的防治措施。法制委员会根据上述意见，依照《国家大气污染防治行动计划》和《北京市2013－2017年清洁空气行动计划》，建议对第六章中的相关条款进行修改，增加相关内容。主要包括：

1.“建设工程施工现场出口处应当设置冲洗车辆设施，按照本市规定安装视频监控系统。施工车辆经除泥、冲洗后方能驶出工地，不得带泥上路行驶。车辆清洗处应当配套设置排水、泥浆沉淀设施。”（草案修改稿第九十条第一款第五项）

2.“本市将施工单位的施工现场扬尘违法行为纳入本市施工企业市场行为信用评价系统。”（草案修改稿第九十条第二款）

十、关于法律责任

有的组成人员和城建环保委员会提出，目前环保领域“违法成本低，守法成本高”的问题突出，本条例应当体现严格管理、严惩违法的立法原则，加大对违法行为的惩处力度，使违法成本高于违法获利。法制委员会按照上述意见，根据环境保护法、刑法、行政监察法，建议对法律责任章中的相关条款进行修改，增加相关内容。

1.依法追究行政部门不依法履责、不依法查处的法律责任。表述为：“环境保护行政主管部门和有关行政主管部门在大气污染防治工作中，有下列行为之一的，由行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违法批准环境影响评价文件的；

（二）未依法实行排污许可证制度的；

（三）接到公民举报污染大气环境的行为，不依法查处的；

（四）应当依法公开大气环境相关信息而不公开的；

（五）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；

（六）其他滥用职权、玩忽职守的行为。”（草案修改稿第九十八条）

2.缩小草案中不适用加倍处罚的范围，扩大了五类适用范围，并取消了加倍处罚的罚款上限，使这种严惩措施可用来惩治威慑本条例中的大多数违法行为。表述为：“违反本条例，除第一百零六条第二款、第一百零九条、第一百一十九条规定的情形外，受到罚款、没收等行政处罚两次以上的，做出处罚决定的部门可以在上一次罚款金额基础上加倍处罚。”（草案修改稿第一百二十八条）

3.依法追究严重环境违法行为的刑事责任。表述为：“违反本条例规定，排放大气污染物，造成严重污染，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”（草案修改稿第一百二十九条）

4.增加对一些违法行为的处罚力度。主要包括：

加大对露天烧烤违法行为的处罚力度。表述为：“在禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由城市管理综合执法部门责令停止违法行为，处二万元以下罚款。”（草案修改稿第一百一十四条）

对销售不符合国家和本市标准车用燃料违法行为的，增设吊销经营资质的处罚。表述为：“……情节严重的，由市商务行政主管部门吊销其经营资质。”（草案修改稿第一百二十一条）

此外，法制委员会根据常委会审议意见、城建环保委员会审议意见和其他方面意见，对草案作了完善性修改，对条款顺序作了必要的调整。

法制委员会按照上述意见，提出《北京市大气污染防治条例（草案修改稿）》，提请本次常委会会议进行第二次审议。

草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。