上海自贸区:核心是制度创新 建设设想由来已久

日前,国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区(下称“上海自贸区”),范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,总面积为28.78平方公里。8月27日,中共中央政治局会议听取了上海自贸区筹备工作汇报并提出要求。

为何现在要在上海设立自贸区?目前进展如何?下一步要向何处去?8月18日至23日,本报特派记者就此赴上海采访。

自贸区怎么建

7月3日,国务院常务会议原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。之后,国内外的目光纷纷投向了上海。随后,天津、重庆、广州等市也向国务院递交了建设自贸区的报告。

但截至目前,《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(下称《总体方案》)仍是“原则通过”,“一直到现在还在修改。”浦东新区一位参与方案起草的官员表示。

这份尚未最终定稿的《总体方案》指出,建立上海自贸区是国家战略需要。经过3至5年的努力,上海自贸区要建设成为具有国际水准的功能创新领先、服务贸易发展充分、贸易投资便利、货币兑换自由、离岸业务发达、监管高效便捷、营运总部集聚、法治环境规范、行政效率和透明度良好的自由贸易试验区,为打造中国经济升级版起到示范作用。

针对外界最关心的投资、金融等方面的措施,《总体方案》确定了四项主要任务:投资自由化、贸易自由化、金融国际化、行政法制化。

其中,促进投资自由化的具体措施包括:探索负面清单管理模式；试行准入前国民待遇,管理方式由全部核准改为形式备案；构筑投资服务促进体系。

加快贸易自由化的具体措施包括:推动离岸贸易发展,推动中转集拼业务发展,完善中国洋山船舶保税登记试点等。

推进金融国际化的具体措施包括:全面推动人民币跨境使用；区内取消资本项目管制,实现人民币可兑换；在区内实现利率市场化；在区内探索设立股票国际板市场,区内注册的外资企业的境外母公司可直接挂牌交易；允许区外大宗商品交易所向区内企业开放,条件成熟时可探索在区内设立国际大宗商品交易所；推进人民币汇率市场化等。

推动行政法制化的具体措施包括:创新行政管理体制,建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式,鼓励社会力量参与市场监督,承诺取消业绩要求,允许符合条件的外国投资者自由转移其投资收益等。

税收问题是外界又一重点关注事项。目前,香港特区只征收16.5%的所得税,内地不仅有增值税、消费税等,还对国内企业征收25%的所得税,外国企业在境内投资所得一般也需缴纳10%的预提所得税。

“两个15%”,这是《总体方案》初步确定的上海自贸区税收政策:对注册在区内符合条件的从事境外股权投资的企业,减按15%的税率征收企业所得税；对区内符合条件的从事离岸业务(包括离岸贸易、离岸航运等)为主的企业,减按15%征收企业所得税。

使命与焦点

从7月3日起,上海自贸区就开始承担起诸多使命。“中央之所以要选择现在这个节点确定设立上海自贸区,很大程度上是应对国际国内环境的迫切要求。”长期关注自贸区建设的上海财经大学国际工商管理学院常务副院长靳玉英认为。

7月10日至11日,第5轮中美战略与经济对话在美国华盛顿举行。一位参与《总体方案》起草的人士认为,国务院之所以选择在7月3日公开信息就是要显示一种态度:中国现在正在做进一步开放的事情。

在国际上,美国主导下的多边区域和双边谈判正在重塑全球规则体系。美国一手抓太平洋、一手抓大西洋——跨太平洋伙伴关系协议(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP),莫不显示了国际投资和贸易体系正在发生的巨大变化。

而在国内,经济增速下滑,劳动力成本大幅上涨,节能减排压力不断增大,需要转方式调结构,打造中国经济升级版。此外,我国对外投资逐年加大,已经成为资本净输出国,对国际投资公平环境和权益保护同样面临需求。

中国要继续享受改革红利,新的红利从哪里来?建立上海自贸区便是重大举措,它的建设已被高层确定为“既有利于改革又有利于发展的对外开放新模式”。中央政治局会议进一步指出,其重要意义在于“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。

“作为中国改革开放的领头羊,上海具有拿下中国第一个自贸区的无可比拟的优势。”靳玉英认为,上海自贸区的核心是制度创新,而非简单的政策优惠,其中一项重要内容就是服务贸易的开放。目前,上海的服务贸易额已经占到全国的30%,金融、医疗、教育、旅游等服务业的发展水平在全国领先,第三产业已经占到GDP的60%以上。她认为,相对于全国其他地方,上海的条件还是相对成熟一些。

采访中,相关研究人员认为,鉴于我国的对外贸易已经走得相当远,今后上海自贸区建设的焦点在于投资自由化和金融自由化,核心问题将是负面清单管理模式。

现在,我国实施的产业政策是混合清单管理模式,即区分鼓励、允许、限制、禁止。所谓负面清单,实际上是定出一个投资领域的“黑名单”,在这个名单之外,“法无禁止即可为”。“我国有些产业还相当脆弱。如果我们列一个一万条的负面清单出来,那根本就没法谈。”靳玉英表示,上海自贸区要制定负面清单相当难。

“负面清单管理模式完全颠覆了我们现在的行政管理理念。”浦东新区一位官员介绍,目前,上海自贸区开放投资领域还在进一步研究修改,正在做负面清单,现在确定的开放领域还是正面清单,但基于的理念是负面清单。

建设设想由来已久

上海财经大学国际工商管理学院常务副院长靳玉英,这些年一直关注上海争取建立自贸区的进展。据有关报道,2005年之后,上海、深圳、天津等地向国务院及各部委提交了保税区向自由贸易(园)区转型的建议。她在接受本报记者专访时表示,上海争取建立自贸区的努力应该不少于10年。

记者获得的信息显示,上海自贸区的设立绕不开一个人——中国生产力学会会长王茂林。2006年,中国生产力学会应上海浦东新区之邀开始做自贸区的研究。2007年,王茂林第一次把关于在上海浦东建立自贸区的报告递交给了时任国务院主要领导,之后他每年都把进一步修改完善后的报告递上去。今年上半年,商务部、上海市政府会同国务院有关部门在深入研究基础上,拟定了《总体方案》,上报国务院审批。

“显然,当时的认知水平不那么符合实际。制定方案的过程中有两个问题始终没有弄明白:一是为什么要由原来的几个保税区转型建立自贸区；二是当时方案上要的东西全是上海综合保税区管委会(上海自贸区下辖4个区域的现有管理部门)要的东西,并没有体现国家的战略。”浦东新区有关负责人表示。

今年3月28日,国务院总理李克强在外高桥保税区调研时,表示“鼓励支持上海积极探索,在综合保税区基础上,研究如何试点先行,建立自贸区试验区”。7月3日,国务院常务会议原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。

这些信息表明,中央十分重视上海自贸区的建设,至少在上一届中央政府任期的最后阶段就已经展开相关工作。