争议慈善会改革

2011年,全国慈善会系统接收捐赠款物总额达203.89亿元，达同年全国捐赠收入总量的24.13%。

在5月29日召开的中华慈善百人论坛上，有公益界人士呼吁改革社会团体、基金会一体的中国慈善会体制。

红十字会和慈善会是中国两大慈善组织，公益界部分人士认为中国逾千家慈善会与各级民政部门关系交错，“官办”色彩浓厚，抑制了民间社会组织发展。

对此，中华慈善总会表示，是否官办不能只从业务角度判断。民政部则表示，未来将推动包括慈善会等公益组织和其他社会组织“建立健全法人治理结构，独立开展活动，独立承担法律责任，并且接受社会监督”。

一纸通知背后的政府力量

“去捐款时，满屋子各个企业的人，民政科的人对我说，你们这么大的公司，不能捐得比别人少吧。”

2013年3月26日，海淀区政府官网上登出一个西北旺镇关于开展“春雨行动应急救助”公益募捐活动方案。

方案显示：为积极响应市、区慈善协会号召，开展此募捐活动，活动以辖区企事业单位、公司、机关团体、商业服务部门为主，个人为辅助的原则，采取自愿捐助的方式进行募捐。

捐款接收办公室为西北旺镇社会事务管理科。

“说是不强捐，但还是这个意思，公司开在人家地盘上，谁能不捐。”5月31日，位于海淀区海淀街道的某IT企业工作人员对记者说。

两年前，其所在企业也应同一项目的一纸通知，将5000元捐款送到了海淀街道民政科。

“去捐款时，满屋子各企业的人，民政科的人对我说，你们这么大的公司，不能捐得比别人少吧。”而对捐款的具体使用情况，“从来没人告诉过我们。”上述公司的工作人员说。

通过民政部门发文募捐并指定慈善会接收捐款，这种做法在全国各地普遍存在并不少见。

近年，黑龙江、江苏、甘肃、浙江、河南、山东、广东等多省民政部门发动了“慈善一日捐活动”，该活动提倡个人捐赠不低于一天的经济收入的善款，捐款被指定捐入当地慈善总会。

2012年，民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布《中国慈善会发展报告》，这份报告以“慈善会系统”作为研究主体。

报告指出：截至2012年6月，全国共有县级以上慈善会1923家；2011年全国慈善会系统接收捐赠款物总额达203.89亿元，达到同年全国慈善捐赠收入总量的24.13%，接近1/4。

“虹吸”民间资源

全国为汶川地震捐赠资金中，约36%流向了政府指定的红十字会和慈善会系统，总捐赠中最后流向政府、由政府来使用的，极可能在80%以上。

慈善会巨大的募款能力，让一些业内人士称其为借助官办背景“虹吸”民间资源。

希望工程创始人、南都公益基金会理事长徐永光表示，慈善资源的垄断在慈善会系统表现得最明显，这些机构垄断了社会大部分慈善捐赠资源，主要流向了政府“婆婆”所在的业务领域，弥补政府财政投入的不足，实际上是政府变相与民间抢夺慈善资源，让民间慈善组织无法摆脱资源短缺困境。

对于“与民间抢夺慈善资源”的说法，中华慈善总会现任会长李本公并不认可：“除了救灾之外，我们每年募捐90%以上都是国外的资金，国内的老百姓的捐款每年也就一两百万。有人说我们挤占了别人的资源，别人的资源我们倒老想要，但要不到。”

但并非所有慈善会的捐赠都来自境外，中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平表示，除了中华慈善总会外，“地方慈善会的捐赠资源还是以本地资源为主，通过政府发动例如‘一日捐’等活动，政府班子站台，从而获得本地资源的捐赠。”

在全国逾千家慈善总会中，成立于2001年的河南省慈善总会近年在信息公开和募捐活动开展方面都走在前列。在接受记者采访时，其捐赠服务部的工作人员表示：“获捐资源都来自于河南本省，境外捐赠基本没有。”

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜的一项研究也佐证了徐永光的判断。

汶川地震后一年，邓国胜率团队做了一份调查，结果显示，全国为汶川地震捐赠资金中，约36%流向了政府指定的红十字会和慈善会系统，根据各地调研情况，邓国胜粗略估算，总捐赠中“最后流向政府、由政府来使用的，极可能在80%以上”。

突破体制成立

“中华慈善总会酝酿成立时，议论多多，甚至反对、非议之声不少，硬着头皮成立后，结果很快受到社会的承认与接受。”

事实上，成立近20年的慈善会系统，最初曾以勇于突破体制、开风气之先著称。

据上海市慈善基金会秘书长方国平介绍，建国后，慈善事业一度被认为具有宗教和迷信色彩。直至改革开放以后，社会才慢慢理解并接受“慈善”的概念，由于当时民间慈善力量不足，政府发起成立了一批早期官办慈善组织。

1994年，中华慈善总会即在此背景下成立。

第一任会长、民政部原部长崔乃夫2009年在接受媒体采访时曾回忆说：“中华慈善总会酝酿成立时，议论多多，甚至反对、非议之声不少，但是我认为我们是社会性群众性组织，不拿国家一分钱，只是想在法律规范下为社会做好事做善事，就这样硬着头皮成立了，结果很快受到社会的承认与接受。”

据李本公介绍，1994年中华慈善总会创立时，崔乃夫多方努力，最后获得港澳台等地企业2000万元捐款作为创始基金。

按照当初设计，创始基金是慈善总会存在的永久的基石，不动本取息，利息用于总会自身的运转费，这样就能保证将所有的捐款百分之百地用于慈善和社会公益事业。

中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团曾于1994年至1998年担任中华慈善总会常务副秘书长，回忆起刚建立起的中华慈善总会。她说：“那时只有8个人，每天就是不停地干活儿。”

不能否认，成立近20年间，全国各级慈善会在救灾、扶贫、助医、助教等领域开展各类慈善项目,在服务于贫困人口等各类社会弱势人群方面做出了巨大的贡献。

“官民交错”体制异化

“全世界都有国营企业，唯独中国有国营慈善，今天它已经失去存在的理由，（政府）应该下比当年出售国有企业更大的决心，让官营慈善民间化、民营化。”

1998年，国务院机构改革，民政部根据有关精神进行职能下放，把接收国内外物资捐赠、调配、救灾物资管理储运等工作剥离出去，交由中华慈善总会来做。

“为了完成这个任务，1998年开始，中华慈善总会开始大力推动在各地建立地方慈善会，并吸纳会员单位。”李本公说。

尽管中华慈善总会开风气之先，但由于慈善会基本都是由民政部门发起成立，因此，天然地与民政系统有着千丝万缕的关系。

《中国慈善会发展报告》通过对30家省级以上慈善会调研发现，“29家慈善会会长具有政府工作经历，三分之一为现任公务员，近九成享部级待遇。”

“官员在慈善会任职，并没有明确规定不允许。”李本公说。

对于慈善会这种特殊身份，徐永光表示：“全世界都有国营企业，唯独中国有国营慈善，今天它已经失去存在的理由，（政府）应该下比当年出售国有企业更大的决心，更大的力度，打破慈善资源垄断，让官营慈善民间化、民营化。”

尽管各级慈善会均“诞生”于民政系统的推动力量，且中华慈善总会拥有339家会员（包括全国各省、自治区、直辖市级慈善会，及部分地级和县级慈善会），但对“官方背景的慈善会系统”说法，李本公并不认可：“政府与民间不是对立的关系，（是否官办）不应该从业务角度考虑，应该是从财务和法律角度（考虑）。”“慈善会系统这个说法不准确，各个慈善会都是独立法人，何来系统一说。”

但在中民慈善捐助信息发布的《中国慈善会发展报告》中，则以“慈善会系统”作为报告的研究主体，“慈善会系统,是我国慈善服务的主要提供者之一”，“中国的慈善会系统和红十字会系统，在近二十年的中国公益慈善江湖中，无疑是两支绝对的主力军。”

该报告同时还对这个系统的特点进行了概括：慈善会系统一般具有以下特征: 1.其组织名称中一般包含“慈善会”、“慈善协会”、“慈善总会”、“慈善分会”等字眼,极个别组织包含”慈善基金会“; 2.慈善会组织建设一般与相应政府级别相对应; 3.下级慈善会一般为上级慈善会的团体会员。

在《中国慈善会发展报告》发布当日现场，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中、中华慈善总会副会长王树峰出席，并就慈善会系统的历史与发展等问题向媒体进行了介绍及探讨。

“大部分慈善会与政府关系密切，丧失了一定的独立自主性。依法自治是慈善会面临的一个主要问题。”刘佑平评价。

“政府所有”引发派捐

“这种派捐后来发展得非常厉害，一些地方的政府直接下文件，要求企业和机关捐款，慈善会一个口袋收钱。”

与政府间“你中有我我中有你”的格局，最终让慈善会发生变异。

在杨团看来，慈善会系统至今“流毒甚广”的问题，根源出在对国家政策的误读上。

2004年，中共十六届四中全会提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，将发展慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分。

“不少地方政府对该政策的理解有误，既然说慈善是社会保障的一部分，那政府觉得慈善就是政府职能的一部分。”杨团解释。

2006年前后，沿海城市率先刮起来一股“慈善风暴”，通过政府动员采用冠名基金的方式向中小企业募集资源。

“这种派捐后来发展得非常厉害，一些地方的政府直接下文件，要求企业和机关捐款，慈善会一个口袋收钱，（这种行为）其实就是强制收费，和慈善有多少相干呢？”杨团说。

派捐式的慈善风暴自南方刮起后，不久开始蔓延到全国，甚至被经济学界人士戏称为地方政府继土地财政之后的又一个收入增长工具：慈善财政。

对于在全国拥有339家会员单位的中华慈善总会，如何看待地方慈善会的这种派捐风，李本公表示，中华慈善总会与会员之间不存在上下级的隶属关系，只是业务合作，因此，“我们不支持、不干预。”

“出现这种现象，地方慈善会有一点责任，但不是主要的，因为只要政府要他做他不可能不做。”杨团分析。

“有些独立性小的地方，慈善会花钱是要经过民政部门批准才能拿钱出来的。”刘佑平说。

邓国胜直言：“如果这样发展，中国慈善事业是没有希望、没有前途的。”

“体制异化”有别红会

“红会是依法成立的人道救援机构，而慈善会依托民政部门，两个体系共同的弊端都是行政化色彩太重，不同是组织性质不太相同、历史不同。”

自郭美美事件后，中国公众对红会民怨沸腾，但绝大多数公众并不了解逾千家慈善会的情况。邓国胜对两者比较认为：红会在掌握政府的公权力方面小一些。

“红会是依法成立的人道救援机构，而慈善会依托民政部门，两个体系共同的弊端都是行政化色彩太重，不同是组织性质不太相同、历史不同。”邓国胜分析。

在法律上，慈善会和中国红十字会虽然都是社会团体，但慈善会系统的法律法规依据主要是《社会团体登记管理条例》，而红会还要遵守《中华人民共和国红十字会法》。

2011年，中华慈善总会为尚德电力控股有限公司捐赠物品开据发票事件被媒体报道后，中华慈善总会时任秘书长刘国林在接受央视专访时，提到“中华慈善总会和红十字会有很大的差别”，“中华慈善总会不提取管理费”。

刘国林重申了中华慈善总会一不拿政府财政拨款，二没有国家编制，三员工没有国家拨付的工资福利待遇。“是靠创建初期的创始基金和逐步发展起来的发展基金，用它们的利息，来养活员工、支持机构运作的。

但在随后中华慈善总会发布的声明中，中华慈善总会称，按规定提取的管理费是保证总会生存、运转和发展的重要来源。

对收取管理费的说法，李本公也给予确认：“按照规矩（《基金会管理条例》）这是国家给我们民间组织自身发展的一个很重要的（支持）。”（中华慈善总会对）捐款通常收取3%的管理费，物资则是根据工作需要以及和捐赠者协商后提取或另捐一定管理费，比例很低。”

地方政府通过地方民政部门控制下的慈善会，用行政方式发动募捐的总量，在全国一直独占鳌头。2011年，全国慈善会系统接受捐赠款物总量达到204亿，是当年红会系统获得捐赠量的近9倍。

接受捐赠款物总量在全国长期占据绝对优势，这种情况是否与机构本身与政府“关系亲密”有关？

李本公表示：“不取决于这个。”“如果有人这样想（认为与政府关系密切），我们也没办法。”

社团之名基金会之实

“中国冠名为慈善总会的机构，实际上是一个公募基金会，民政部给中华慈善总会挂了5A级基金会的牌子，必须结束这种法外开恩的体制。”

可以向社会募款同时提取管理费，慈善会的做法也暴露出另一个被业内诟病多年的问题：注册为社会团体身份的慈善会，实则在做着基金会的工作。

“中国冠名为慈善总会的机构，实际上是一个公募基金会，民政部给中华慈善总会挂了5A级基金会的牌子，但是慈善总会不需要执行《基金会管理条例》，必须结束这种法外开恩的体制。”徐永光对这种名实不符的现象评价道。

2004年，《基金会管理条例》出台，此前因无此条例而注册成社会团体的公益组织，纷纷按照自己的实际工作内容转型，上海市慈善基金会就在彼时将身份从社会团体变更为基金会。

李本公表示，《基金会管理条例》出台后，就是否变更身份，中华慈善总会曾进行过广泛的探讨，但最终决定维持原有身份。

“一是当初注册时就没有基金会的身份；二是中华慈善总会已经在海内外形成了知名品牌，变更身份涉及变更名称，会影响多年积累的品牌效应；三是社会团体可以有会员单位，变更身份，将失去会员网络。”李本公解释。

广泛探讨后，中华慈善总会将“身份不变”这一想法上报民政部。

2007年，民政部正式发文表示“民政部门主管的慈善协会具有社会募捐的功能，应当纳入基金会管理序列。”“考虑到历史原因，各级慈善协会可以暂时保留社团登记”，“条件成熟的，应当按照《基金会管理条例》的规定将慈善协会变更登记为公募基金会。”

李本公表示：虽然中华慈善总会的身份没有变更，但从管理上已经按照《基金会管理条例》执行，“包括财务、审计、年检，还有评估等。”

虽然民政部有书面文件，但从法律上看，慈善会并不受《基金会管理条例》制约。

作为《中国慈善会发展报告》主编，刘佑平在研究分析慈善会系统现状后表示：“相比基金会而言，整个慈善会系统在信息透明度上还有差距。”

今年初，中民慈善捐助信息中心发布了《2012年度中国慈善透明报告》，该报告显示：慈善会系统年度透明指数只获得35.4分（满分100分），与公募基金会的52.6分和非公募基金会年度的52.5分相比，要低很多。同时，在该报告列出的“公益慈善组织透明度TOP100”名单中，慈善会系统仅占七席。

慈善会如果从社会团体变成基金会，会有何种影响，基金会中心网副总裁陶泽表示：“会更好。”

“因为基金会监管更加严格，敦促转型后的组织和领导人更加专业和透明地做事情，所以捐赠人更信任了。”陶泽进一步解释。

改革需政府主动退出

“慈善会要改革，首先要做的，就是让在职的民政官员退出，这是个民政部门自己跟自己博弈的行动。”

对于与民政系统有着千丝万缕联系的慈善会系统，改革虽应有其自身之力，但更大的决心应来自政府。

“慈善会要改革，首先要做的，就是让在职的民政官员退出，这是个民政部门自己跟自己博弈的行动，如果民政部门不改变目前与慈善会系统的关系，慈善会的转型成功仍不可指望。”杨团评价。

在变革之路上，一些地方慈善会已走在了前面。

2011年6月，时任深圳市民政局局长的刘润华毅然辞去深圳市慈善会法定代表人职务。

“这并不是心血来潮。”刘润华随后对媒体表示，各级政府、各有关部门垄断慈善组织和慈善的资源，初期有其合理性，“但现阶段，政府应有意识退出，让社会组织回归其本来的民间属性。”

目前，深圳市慈善会改革仍在进行中，秘书长房涛表示：“（深圳市慈善会）将分别注册为慈善公益联合会和基金会，联合会主要做行业自律、培训、评奖、政策推动，类似于慈善公益组织的行业协会，基金会主要做筹款和救助，完全做基金会的工作。”

“（深圳市慈善会）改革也是整个中国慈善会改革的试水，希望能给整个民政系统对慈善会的改革提供一些借鉴。”房涛说。

地方慈善会先行一步，中华慈善总会是否也会有所动作。李本公表示：“我们没有这个想法。”原因在于“我们（建立近）20年了，一直在募款做事，（以此）来体现我们总会的宗旨”。

雅安地震后，民政部首次发文明确不再指定捐款平台，开放民间募款空间，中国民间公益组织为此倍感振奋。

无锡慈善百人论坛上，不少公益人士表示，从雅安震后的政府表现来看，对官办公益组织的改革，或许，也不会太远。

在民间公益组织的期望下，未来慈善会将何去何从？

民政部民间组织管理局对京华时报采访的书面回复中表示，民政部正在与有关部门配合抓紧开展立法和政策创制，推进社会组织管理体制改革和现代社会组织体制的形成。总的目标，是要督促和推动包括慈善会等公益慈善组织和其他社会组织建立健全法人治理结构，独立开展活动，独立承担法律责任，并且接受社会监督，待相关法规和政策出台后，有关的行为规范和监督措施，将更为明朗。