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未富先老的制度性成因

2013-03-01 11:10 中国共产党新闻网

摘要:鉴于上文在描述未富先老状况时已牵涉人口和经济因素,本部分主要从制度层面来探讨未富先老的成因。可以预期的是,如果中国的老龄化进程不是由于改革开放期间高速的经济增长和社会发展,以及计划生育政策的执行而提前催生的,那么与其他国家相比,则没有什么特殊之处。若是这样,中国只需参照已经出现老龄化的其他国家的经验,通过调整产业结构、提高劳动生产率、健全养老保障制度,即可应对老龄化所带来的各种挑战。然而,问题在于中国的人口转变,是在社会经济发展和计划生育政策的双重作用下,特别是后者效果为其他国家所没有的情况下实现的。因此,中国的未富先老不是一

鉴于上文在描述未富先老状况时已牵涉人口和经济因素,本部分主要从制度层面来探讨未富先老的成因。可以预期的是,如果中国的老龄化进程不是由于改革开放期间高速的经济增长和社会发展,以及计划生育政策的执行而提前催生的,那么与其他国家相比,则没有什么特殊之处。若是这样,中国只需参照已经出现老龄化的其他国家的经验,通过调整产业结构、提高劳动生产率、健全养老保障制度,即可应对老龄化所带来的各种挑战。然而,问题在于中国的人口转变,是在社会经济发展和计划生育政策的双重作用下,特别是后者效果为其他国家所没有的情况下实现的。因此,中国的未富先老不是一个自然演变过程。

一、城乡分治与劳动力市场分割

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,确立了一套较完善的户口管理制度,以法律形式严格限制农民进入城市,限制城市间人口流动。由于能有效地把农村人口控制在城市体制之外,城市福利体系就可相应地建立起来。蔡昉(2008)认为,在所有阻碍劳动力流动的因素中,尚未根本改革的户籍制度是最为基本制度约束,是妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源和义理所在。至于劳动力市场分割,按工作性质、工作条件及待遇可分为一级劳动力市场和二级劳动力市场。通俗地讲,一级劳动力市场由知识、技术和管理精英构成,而二级劳动力市场的劳动者大多是非熟练工人、低技能者,所从事的多为苦、脏、累、差的工作,收入微薄。分割的成因一般有功能性分割、制度性分割和区域性分割。造成中国劳动力市场分割的主要是制度性因素,且呈现出多样性特征。

城乡分治与劳动力市场分割是密切关联的。一方面,城乡分治的核心便是为了保护城市就业和福利体系,这必然会导致劳动力市场分割;另一方面,劳动力市场分割则进一步强化了城乡分治。城乡分治、劳动力市场分割的存在不仅阻碍了人力资源的合理配置,也造成了城乡发展的巨大差距。除了上文以数字展现的城乡收入差距外,实际上还有住房、医疗、教育、养老、消费等一系列排他性福利差异,造成现实中存在大量的“半城市化”现象。即农民工进城却不能享受市民待遇,只实现了农村人口与城市中低端就业市场的对接,而未完成包括就业、福利、教育在内的全部衔接。从这个意义上讲,户口归属真的很重要!这也是户籍改革难以推进的根本所在。因为这种改革的目的就是要形成一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。对现今中国而言,需做大的利益调整才行。

那么,城乡分治、劳动力市场分割与未富先老到底有什么关系呢?我们只需看分治、分割的负面影响就能明白。这种制度安排一是扭曲了农村的人口结构。在现行制度框架下,农村劳动力进城务工往往形成“候鸟式”迁移,即在城市工作,但根仍在农村。换言之,户籍制度的存在,农民工不得不将自己的子女和父母留在农村,造成农村人口老龄化和留守儿童普遍化,弱化了农村社会经济发展的能力,加重了农村的养老负担,进而制约社会主义新农村建设。也许,人们会说农村劳动力如此流动是“成本—收益”考量下的理性选择。但值得注意的是,这种考量是在现行制度框架下的无奈选择,而不是可以举家迁移的自由选择。若能举家迁移、享受城市公共福利,那么农村的养老负担也不会如此之重。其次,城乡分治、劳动力市场分割阻碍了农民工以理直气壮的身份和合理的价格获得住房、社保以及子女教育等公共服务。这无疑增加了农民工家庭的支出水平,使得用以养老的资金甚为匮乏。此外,它也会扭曲劳动力市场信息,不利于优化资源配置。综上可知,城乡分治、劳动力市场分割通过扭曲城乡劳动力构成、加大农民工生活成本和扭曲劳动力市场信息等途径使得未富先老的形势益加严峻。二、生育政策V.S.人口红利

在影响未富先老的诸多制度变量中,人口政策是不可忽略的一大因素。时下,学术界掀起了一波有关生育政策的讨论,主要聚焦于计划生育对人口出生率和未来劳动力供给的影响。值得肯定的是,计划生育在一定程度上、一定时期内缓解了中国人口与资源、环境之间的紧张关系,也通过较早赢得人口年龄结构优势,为经济高速增长提供了重要源泉。此即所谓的“人口红利”。直观地看,充足的劳动力有助于降低工资水平,而低工资易使中国在劳动力密集产业中获得比较优势。事实上,中国产业结构的调整基本上就是沿着这一比较优势所指引的方向进行的。与之相对,老龄化社会则被称为“人口负债”。在现实中,其产生的影响要复杂得多,会引发一系列问题,比如与之相伴的养老问题等。

现在,我们来看在老年人口比例不断提高的情形下,中国劳动年龄人口的状况。尽管各个年份的劳动年龄人口增长率有差异,但从趋势线看,自90年代中期以来,中国的劳动年龄人口增长率总体上经历了一个先上升后下降的过程。除去2010年增长率较高的情形,这几年的增长率都很低,2011年仅增长了0.3%。另据统计数字计算,尽管近二十年中国的劳动年龄人口比重一直处于上升状态(2010年高达74.5%),但在2011年出现了反转,该年的比值比2010年降低了0.1个百分点。2000~2011年,中国人口出生率在波动中下降,而人口自然增长率除了2005年略有上升外,便一直在下降。具体来说,2011年中国人口出生率为11.93‰,扣除人口死亡率后,该年的人口自然增长率仅为4.79‰。相形之下,2000年的人口自然增长率则高达7.58‰。短短十来年的时间,中国人口出生率和人口自然增长率便发生了如此大的变化,这预示着劳动力无限供给的特征正在中国逐渐消失。换言之,“刘易斯转折点”已经到来,人口红利正在丧失。

值得说明的是,“刘易斯转折点”的到来并不意味着劳动力丰富的资源禀赋特征完全消失,而是从“无限供给”状态转向“有限剩余”阶段。明乎此,我们才能避免许多无谓的争论。事实上,自2004年以来在东南沿海陆续出现的“用工荒”现象,便已向世人显示了转变的迹象。我们对湖南、贵州、四川等地劳务输出情况的调研结果也支持这种判断。至于大学生就业难问题,主要是一种结构性现象,而非总量过剩。这方面的文献颇多,就不展开了。

行文至此,读者朋友也许会对中国人口增长率转变之迅速心存疑虑。究其根由,固然有计划生育政策的影响,但也不可忽略经济因素的作用。先看经济因素。现代经济理论认为,生产力的不断提高会导致个人实际工资的增加,进而导致时间的机会成本增加。这样,人们在做生育决策的时候会益加重视自身的时间价值。据此得出的结论是:家庭规模或子女数量会随着收入的增加而减少(加里?贝克尔,2008)。该结论与我们日常的观察和统计数据甚为吻合。而至于计划生育政策的时效性如何,学界早有争论。依据本文的分析,在人口出生率和自然增长率持续下行的情况下,中国政府应逐步放开计划生育政策以应对未来劳动力供给紧张的可能性,创造新的人口红利。也许,有人担心一旦放开人口政策,会带来人口出生率和自然增长率的快速反弹,反而有悖初衷。心存此类担忧的朋友请思考如下两个问题:同样在计划生育的国策下,为什么2011年的人口出生率会比2000年低两个多百分点?为什么近些年的人口出生率基本上处于下降状态?这可是在人口政策不发生改变的情形下发生的真实故事啊。合理的解释是其他变量发生了变化。在这类变量中,经济环境也许是至关重要的。诚如贝克尔所言,是经济条件的改善提升了人们的时间价值,从而造成生育意愿的降低。事实上,中国目前的总和生育率已降至1.6左右,远低于人口生育更替水平。当然,影响人口生育状况的还有生活成本、教育水平等因素。概言之,中国的计划生育政策曾经为人口年龄结构优势的获取、人口与资源环境关系的协调做出了巨大贡献,但随着社会经济条件的改变,原有的生育政策已不适应新的“土壤”,反而成为未富先老的政策加速器。如果一味强化或坚持既定的生育政策,人口老龄化会缘此变得更为严峻。即使放开后,人口出生率可能会有所反弹,但空间也是有限的,不必过分担忧。

三、金融安排滞后的影响

耶鲁大学陈志武教授在《金融的逻辑》一书中,明确表示中国金融制度的落后、金融发展水平的低下,很大程度上造成了“中国人勤劳而不富有”。在陈教授看来,中国人的勤劳很大程度上是用去抵消制度成本了。具体到养老上,中国人向来崇尚儒家文化教义下的“人格化养老”,而忽略了金融市场建设。现有文献也表明金融发展状况关乎国民财富的积累。例如,金融抑制会导致穷人面对更高的贷款利率和更低的存款利率,造成金融市场的机会不平等,使得穷人财富更慢地收敛,甚至陷入贫困陷阱(陈斌开、林毅夫,2012)。

在学术研究中,研究者常用金融相关比率(FIR)来反映金融市场的发育情况。我们用中国2011年的数据计算得出的金融相关率为287.8%。单就数值而言,还比较高,但它不能涵盖金融市场全貌。在金融市场的三大组成部分中,银行间市场、证券市场和保险市场皆至关重要。但就目前的发展而言,上述市场皆相对滞后,难以满足经济社会发展的需求。譬如,中国证券市场近年来一直比较低迷(2012年11月27日上证指数跌破2000点,进入了“一时代”)。从总量看,2011年全年上市公司通过境内市场累计筹资仅6780亿元,比2010年减少了3495亿元。其中,首次公开发行A股282只,筹资2825亿元,减少了2058亿元;A股再筹资(包括配股、公开增发、非公开增发、认股权证)筹资2248亿元,减少1824亿。2011年,中国股票市价总值214758亿元,比上年减少50665亿元;股票成交金额421650亿元,比上年减少了123984亿元。在《全球竞争力报告(2010-2011)》这一更为综合的评估中,中国“金融市场成熟度”子项的竞争力指数仅名列世界第57位。尽管只是一个宏观概览,但也能一窥中国金融市场之面貌了。无怪乎人们将中国的资本市场称为“赌场”、“政策市”。

金融发展滞后不仅停留在金融产品开发等技术层面上,更反映在金融制度安排方面,比如风险监管、利率管制等。叙述至此,读者也许会问:这与未富先老有联系吗?回答是肯定的。事实上,国家或个人理财模式的优化不仅能提升财力、化解财务危机,也能很好的应对养老风险。以养老金为例,从国外经验看,养老金入市是一种趋势,长期而言能为养老金带来较高的投资回报(苏卫东,2012)。当然,这是以较为完备的资本市场为前提的。相形之下,中国的资本市场漏洞较多,其运行机制不足以保障养老金获得稳健回报。这极大制约了人们的投资热情,也使得可能的财富增殖化为泡影。四、政府财税政策的影响

研究中国特色的未富先老,绝不能忽视政府财税政策的影响。众所周知,中国在1994年进行了分税制改革,将税收划分为地税与国税,中央与地方“分灶吃饭”。就其实质效应而言,是一种财政集权,目的是为了增强中央财力,防止出现“诸侯经济”。这在强化中央政府财政支配能力的同时,也造成了地方政府财权与事权的不匹配。地方政府,尤其是县乡一级的基层政府,除了日常行政事务外,还兼有社会管理事务和发展地方经济等职能。在税收总额既定的条件下,中央财力的扩张意味着地方财力的相对萎缩。

除2011年出现些许改变外,自20世纪90年代后期以来,中央财政收入便一直超过地方的财政收入水平。这导致的后果是,基层政府的财政压力很大,以致某些贫困地区出现了“吃饭财政”现象。如此一来,基层政府就没有多大财力去改善民生了,使得民生建设长期滞后。由此也可理解为什么近年的惠民政策大多是由中央政府强力推动的。

从财政支出结构来看,事关民生的支出项目占比偏低。比如2011年的“社会保障和就业”项目支出11143.9亿元,仅占财政总支出水平的10.23%。而在国民总收入结构中,税收占比较大(2011年各项税收收入为89720.3亿元,占国民总收入的19.06%)。税收比重过大无疑会压缩民间财富,造成“国富民穷”的局面,加重养老负担。当然,中国政府近年也推出了系列税改政策,目的是激发经济活力、改善国民财富分配状况。比如,2011年9月1日,新修订的个税法实施,起征点从2000元提高到3500元;2011年11月1日,财政部、国家税务总局宣布上调增值税和营业税起征点,同时对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税等。至于这些改革措施的实际效应如何,我们拭目以待。

本节,我们主要从城乡分治与劳动力市场分割、生育政策、金融安排滞后以及政府的财税政策等方面探讨了中国未富先老的制度性成因。诚然,现实中影响未富先老的制度因素远不止这些,但上述因素无疑是最主要的。舍此,则不利于加深对问题的把握,更不利于解决方案的制定。

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