深化金融体制改革应对民间借贷危机

十八大报告中提出，要深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。加快发展民营金融机构。完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。

一、加快建设多层次金融市场体系

《金融业发展和改革“十二五”规划》中提出，要优化金融机构的行业和地区布局，构建和完善现代银行业体系，提升金融服务水平，显著增强金融业综合实力、国际竞争力和抗风险能力；要加快建设多层次金融市场体系，积极推动金融市场协调发展，加强市场制度和基础设施建设，完善市场运行机制，促进资金在各市场之间有序流动，提高市场联动性和效率，逐步形成层次合理、功能互补的金融市场体系，更好的为实体经济发展服务。

银行体系的完善是健全金融体系的重中之重。在总体布局上，要形成政策性银行和商业银行的合理分工、相互补充。推进政策性银行、大型商业银行、全国性股份制商业银行、地方中小银行、非银行金融机构等各类银行业金融机构分层配置，特别要注意中西部地区和经济欠发达地区的金融资源合理配置，加快建设和完善社区银行、村镇银行等金融组织体系。

在银行业机制建设上，对政策性银行，可借鉴我国已经建立的政策性银行经验，在政府主导下，设立针对中小企业贷款的政策性金融机构，成立全国性的中小企业政策性银行，通过政策性银行对国有商业银行和其他金融机构对中小企业的贷款、投资项目进行补贴，坚持以对中小企业的政策性业务为主体，严格管理业务范围。对商业银行，要加强资本约束和风险管理，提高经营管理水平，促进其更关注社区居民和小微企业的金融服务，推广中小企业综合金融服务平台试点经验，设置中小企业专职团队、专属流程、专项激励、专业平台等，在客户分层的基础上为中小企业提供一揽子金融服务等。继续深化农村信用社改革，推进产权制度改革，引入民间资本，增强竞争，推动市场化，减少行政干预，发挥其在农村的主力作用。

促进证券业机构的规范发展，建立有效投资者保护机制，合理吸纳民间资本投资，严格查处操纵股票、内幕交易等股市乱象，支持鼓励上市公司实行清晰透明的决策机制和分红政策，保证投资者的基本收益。建立以投资者赔偿制度为基础、以国家法律保障为依据设立的投资者保护基金，扩大资金来源渠道，扩大资金规模，明确投资者保护基金的赔偿对象、赔偿范围、赔偿比例，加大对投资者的实际赔偿。建立集体诉讼或者帮助诉讼制度，由专业机构组织中小股东集体诉讼，保护中小股东利益。培育成熟理性的股市投资理念，采取有效措施，宣传推广正确的股市文化。推进新股发行体制改革。“IPO不审行不行?”出自证监会主席郭树清的这一问，切中了新股发行体制的真正要害。用备案制取代上市审批制，是IPO市场化改革的必由之路。从强化信息披露、调整询价范围和配售比例、加强对发行定价的监管、增加新上市公司流通股数等入手，把上市的选择权逐渐交给市场，通过市场机构进行和完成对IPO 资格的审视、评价、鉴证、推介，在此基础上进行相应的询价、定价和发行交易过程，并在公开、公正公平的基础上对各自的市场行为负责。

促进创业投资和股权投资的健康发展，建立创业投资基金，积极引入民间资本参与，参照证券投资基金的具体经营和组织形式，以第三方银行托管和专业团队运作的方式，培育中小企业科技创新项目，推动中小企业产业结构升级。建立由政府牵头，多方参与的产业基础建设基金，通过加强基础设施和公共设施建设，为新兴产业发展提供便利。建立由政府主导的保障基金，加强对衰退产业的引导和转移，疏通衰退产业生产要素的流出渠道，加快衰退产业资本和劳动力向新兴产业的集中，为衰退产业工人提供职业培训和再就业培训，对招录衰退产业工人的新兴产业进行补贴等。

积极发展债券市场，完善债券发行体系。提高债券市场融资功能，增加容量，提升国债在交易所市场的发行规模和交易规模，简化公司债券的核准流程，扩大公司债券发行主体，特别是推动中小企业公司债券的发行，提高公司债券的发行效率。强化信息披露要求，落实监管责任，创新交易、结算方面的机制，建立良好的市场信用体系，强化市场约束和风险分担机制。

优化保险业组织体系，形成主体多元、竞争有序、充满活力的市场格局。培育保险市场更好的发挥保险服务功能，拓宽保险产品，发展健康寿险、健康保险、养老保险、企业年金业务以及与住房、汽车消费有关的保险业务，支持保险资金在风险可控的前提下拓宽投资渠道，提供更多的投资选择。支持符合条件的民间资本投资保险公司。二、稳步推进利率和汇率市场化改革

2012年6月8日，央行宣布在下调利率的同时，允许金融机构贷款利率相对于基准利率下浮范围从此前的0.9倍扩大到0.8倍，并首次允许存款利率相对于基准利率可最高上浮至1.1倍，时隔不到一个月，央行再次宣布，将贷款利率的浮动区间下限扩大到基准利率的0.7倍，利率市场化的“堡垒攻坚战”就此拉开序幕。

目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性存款和显性存款保险两种。隐性的存款保险制度多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会以某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期；显性的存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素机构设置以及有问题机构的处置等问题作出明确规定。显性存款保险制度的优势在于：明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款人的信心；建立专业化机构，以明确的方式迅速、有效的处置问题银行，节约处置成本；实现进行基金积累，用于赔付存款人和处置银行；增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方责任。

自20世纪30年代美国建立世界上第一个存款保险制度以来，迄今已有逾摆个国家建立了这一制度，存款保险制度成为政府防范与化解系统性金融风险，应对金融危机的重要是手段。其实早在1997年，央行就已经开始研究存款保险制度。十年后的第三次全国金融工作会议决定推行存款保险制度，但酝酿十五年后，该项制度仍未在中国推行。目前，显性存款保险制度的建立已经箭在弦上。

显性存款保险制度的建立是利率市场化的一个重要前提条件。存款保险制度，是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构建立一个保险机构，各金融机构成员向保险机构交纳保险费，当成员金融机构面临经营危机或者经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其他金融机构丧失信心，由此导致挤兑并引发银行危机。建立存款保险制度，既要吸取国外的先进经验，又要紧密联系我国实际，积极稳妥的推行。一是要立法先行，采取强制保险模式；二是要实行差别费率，针对不同的规模和风险设置相对应的费率，可以以各金融机构的利率风险、信用风险、流动风险等作为风险评估指标；三是要稳定存款保险资金来源，对该资金进行科学管理和使用；四是要合理设置共保比例和保单限额，共保比例是指存款保险机构只承担存款风险一定比例，其余比例由存款机构自负，保单限额是指限额以下由保险机构支付，限额以上由存款机构自负。

推进Shibor 作为市场基准利率的建设，增加Shibor市场交易活跃程度，提高报价质量，拓宽交易范围，促进非银行类机构、企业等的产品定价参考Shibor作为基准利率。健全中长期市场收益曲线，通过放开替代性金融产品价格等途径，有序推进利率市场化。推动利率市场化的一大重要举措在于打破垄断，鼓励民营资本进入银行业。在放开民营资本进入银行业的过程中，要吸取俄罗斯、阿根廷、波兰等国金融改革的经验，摒弃激进式方案，而采取渐进式的道路。在设立民营银行、逐步增加民营金融比重的同时，尽量少的损害现有金融体制内既得利益者的利益，使制度改革的社会成本最小化。可以通过改组和新设两种方式实现民营银行的进入。一方面，现存股份制银行因其改造基础较好、难度较小应该作为改造全国性民营银行的突破口，另外，城市商业银行和农村信用社与地方经济结合紧密，数量多、规模小、业务上有明显的地域性特征，主要为地方企业服务，民营资本完全可以通过收购、兼并等方式参与其民营化改造过程中去，直接参股或控股城市商业银行和农村信用社。另一方面，改革过程中的增量也非常重要，但是必须控制好规模和速度。新设民营银行应该以地方性中小银行和村镇银行为主。首先，在中小城市，可以在一定地区的社区范围内按照市场化原则设立主要服务于社区的中小企业和个人客户的社区银行，其次，在乡镇地区，要依托村镇银行等新型金融机构的改革，允许出现真正意义上的民营控股村镇银行。

对于资本市场开放，中国人民银行调查统计司课题组发布的《我国加快资本账户开放的条件基本成熟》的报告中提出，资本账户开放应审慎操作，但也要积极推进，要优化开放路径，降低开放风险。一般原则是“先流入后流出、先长期后短期、先直接后间接、先机构后个人”。具体步骤是先推进预期收益最大的改革，后推进最具风险的改革，先推进增量改革，渐进推进存量改革，设置合适的目标。短期安排（1~3年），要放松有真实交易背景的直接投资管制，鼓励企业“走出去”；中期安排（3~5年），要放松有真实信贷背景的商业信贷管制，助推人民币国际化；长期安排（5~10年），要加强金融市场建设，先开放流入后开放流出，依次审慎开放不动产、股票及债券交易，逐步以价格型管理替代数量型管制。此外，推进资本市场开放，可以先在民间金融资本较活跃地方试点，不断总结经验，再逐渐在全国推行。《浙江省温州市金融综合改革试验区实施方案》中提出，开展个人境外直接投资试点，在国务院统一部署领导下，探索以人民币开展个人境外直接投资。建立政府主导、市场运作的个人境外直接投资服务体系和规范便捷、有序可控的个人境外直接投资监管体系，制订温州市个人境外直接投资管理办法及实施细则，健全境外纠纷与突发事件处置应急机制，加强信息与咨询服务，落实各项便利举措，推动个人境外直接投资稳步发展。同时，鼓励对外投资主体多元化，带动民间资本在更广泛领域内参与国际竞争与合作，促进开放型经济转型升级。

三、金融创新与金融监管“两手抓”

金融创新是一个系统性工程，要以制度和组织创新为基础，以业务创新为根本，组织协调好相关部门，积极配合，主动推进。

加快发展新型金融组织，以村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织为突破口，支持民间资金参与地方金融机构改革，鼓励民间资金根据有关规定发起设立以上新型金融组织，在银行业金融机构优先批量主发起设立村镇银行。

进一步确认小额贷款公司等各类融资性机构的性质，深化小额贷款公司试点，分批公开招投标设立小额贷款公司，实现中心镇和功能区全覆盖。试点部分符合条件的小额贷款公司按规定改制为村镇银行。探索小额贷款公司发行中小企业私募债。积极推动专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的新型农村合作平台建设，积极开展农村资金互助会、农村保险互助社等试点。鼓励发展商业保理机构，稳妥发展民营第三方支付机构。支持民营融资性担保公司发展。

创新发展金融产品与服务，突出重点，激发动力。商业银行要结合实际情况，创新适合本地的中小企业所需要的金融产品，在巩固小企业应收账款质押贷款、动产质押贷款、林权抵押贷款等的基础上，通过借鉴吸收各地经验和国内外做法，尝试开办商标权、股权、专利权等形式的权利抵押贷款以及再生资源回收企业增值税退税担保贷款等试点工作以及联保协议贷款、法定代表人财产抵押担保贷款等新型信贷产品，使产品具有较高的实用性和有效性。深入挖掘现有各项金融业务的网上功能，不断丰富网上金融的业务种类。例如，通过P2P模式解决当前民间资金多而中小企业融资难的矛盾。P2P贷款模式起源于英国，核心是利用互联网的技术，实现金融脱媒，使具有闲置资金出借的个人与有垫款需求的个人或企业，能在线上通过平台自由配对。

推进金融衍生品的市场制度创新和产品创新。要稳步推进场外金融衍生品到场内集中清算，加强对场外金融衍生品市场的信息披露和监管。品种创新要遵循“金融化”和“商品化”并重的发展战略。坚持“商品化”发展战略，积极稳妥发展权益类金融期货期权产品，以及利率、外汇期货期权产品等金融衍生品，完善市场品种结构，提高对国际机构投资者的吸引力。继续探索银行间信用风险探索缓释工具，形成有效的市场定价和风险管理机制。

银行间信用缓释工具（CRM）是我国金融创新的典型。CRM是用于管理信用风险的基础性信用衍生品。银行间市场已经初步构建了以信用风险缓释合约和信用风险缓释拼争为核心的“2+N”的产品创新框架。其中，信用风险缓释合约是信用保护买房按照约定的标准和方式向信用保护卖方支付信用保护费用，由卖方就约定的标的债务向买方提供信用风险保护的金融合约。信用风险缓释拼争是由标的的实体以外的第三方创设，为持有人提供信用风险保护的有价凭证，是一种可交易、一对多、标准化、低杠杆率的产品。与国际上通行的信用违约互换（CDS）不同的是，信用风险缓释工具的产品特性体现了“服务实需、简单透明、控制杠杆”的原则，其中信用风险缓释凭证是高度标准化的信用衍生品，实行“集中登记、集中托管、集中清算”，是中国银行间市场交易商协会组织广大市场成员在总结国际金融危机教训基础上，结合我国实际，自主创新的信用衍生产品。信用风险缓释工具的推出，有利于完善信用风险分担机制，对金融市场健康发展将产生积极而深远的影响。

建立并完善逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，进一步丰富金融宏观调控工具体系，推动调控机制建设和转型，实现调控的科学性、有效性和前瞻性，并进一步提高。丰富和完善货币政策工具，做到既有数量型调控工具，又有价格型调控工具，既有传统的调控工具，又有宏观审慎性政策工具，在面对各种复杂经济局面的时候，都有合适的工具。强化中央银行在监控和制定政策方面的责任，协调好微观审慎部门的政策执行过程，化解金融系统性风险。健全商业银行资本约束机制。中国人民银行金融稳定分析小组发布的《中国金融稳定报告》中提出，在充分发挥资本约束的基础上对我国经济增长提供持续信贷支持，亟须进一步加大改革创新力度，从降低加权风险资产和有效补充资本两方面提高我国银行业的资本充足水平。一方面，应在简单、透明和风险成本合理分担的基础上，稳妥有序地推进信贷资产证券化试点、信用风险缓释工具等金融创新，丰富商业银行灵活调整资产负债结构和合理分散信用风险的工具，提高银行科学管理资产规模的能力，节约资本占用。另一方面，研究探索和试点推广应急资本、优先股等新的合格资本工具，解决我国银行业资本结构比较单一、融资成本高的问题。此外，强化资本对资产扩张的制约作用，有效控制银行信贷增长，督促商业银行合理把握信贷投放总量和节奏。同时，不断提高直接融资比例，尽快改变目前过度依赖间接融资的融资结构，切实提高金融服务实体经济的能力和水平。

要合理引导和规范民间融资健康发展。历史经验告诉我们，民间借贷，宜疏不宜堵，需要修订和完善相应的法律法规予以引导和规范，使民间借贷合法化、阳光化。在充分调研和广泛征求社会各界意见的基础上，出台一部民间金融的基本法，明确规定民间金融主体的权利和义务，对民间借贷资金的用途、借款方式、利率的浮动范围、风险防范措施及违规时的处置措施加以明确规定，从法律层面上给予民间金融应有的地位。要依法界定合法的民间金融行为和非法的民间金融行为，对于正常的、合法的民间金融行为要予以支持和鼓励，对于违规的、非法的民间金融行为要坚决予以打击，促使民间金融行为的合理化、合法化。要依法设立民间金融的管理机构或者依法赋予现有的金融监管机构相应的权力，加强对民间金融在法律层面上的监管。坚决取缔违法地下金融行为，严厉打击民间借贷高利贷化、黑社会化。在部分热点地区建立试点民间借贷服务中心，为民间借贷提供登记、结算、评估、公证、法律等服务，促使地下金融阳光化。建立合理的监测指标和监测体系，及时了解民间资本规模、发放对象、利率、风险等情况等。加强对金融创新的监管，正确处理金融创新与金融监管的关系，明确金融创新监管目标。创新监管方式和手段，由政府监管向政府监管为主、自律和社会监管为辅的监管格局发展；由单纯的业务合规性监管，向合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；由单一的现场检查，向现场检查和非现场监督相结合、以非现场监督为主的方向发展；由传统的手工检查，向手工检查和现代化的计算机检查互补、以计算机检查控制为主的方向发展；由对金融违法的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合起来。

强化对资本跨境流动的监管，建立健全统一的跨境资本流动数据采集、监测、分析和预警体系，构建起比较完善的跨境资金流动统计监测平台。健全跨境资金流动非现场核查机制，加大非现场核查力度，防范大规模跨境资本流动可能带来的不利影响。进一步强化与国际金融监管机构的信息交流、政策协调和跨境监管合作，共享监管信息，共同对可能产生系统性影响的不稳定因素跟踪预测评估，并加强风险监管及处置工作的协调。

针对民间借贷乃至当今金融业发展的多元化和复杂性特点，应建立金融监管的协调机制，逐步推进金融监管机构的“大部制”改革，即在更高的层次上建立一个新的金融监管机构，来平衡协调各监管机构的功能和纷争，将银行、证券、保险等业务的独立监管有效协调起来，最终向统一的监管方向发展。