我国地方债成因与新债危机

我国地方债的成因众多，这不仅包括长期财政体制和政策的因素，还有发债制度供给不足软化，以及政府偏好等因素。2012年7月以来，随着地方政府新一轮自下而上启动的经济刺激方案，政府投资重新拉开了大幕，这使得原有的债务危机又增添了新的“风险”。

一、我国地方政府举债的成因

（一）我国长期财政体制与政策因素的“包夹”

从体制角度而言，我国自1994年进行分税制改革后，逐渐形成“财权向上集中”和“事权向下转移”的局面，在财政分权体制近十年的发展中，我国地方政府一直处于财力与事权不相匹配的状态下，各地财政收入大部分只能维系基本的政府开支，地方经济建设和公共产品的投资总是捉襟见肘，体制因素迫使地方政府不得不通过各种渠道直接或间接地借入债务并筹集资金。地方政府通过政府债务融资的方式筹集建设资金，极大地改善了民生。地方政府债券能为本区教育、公路运输、社会福利、市政建设、工业援助等许多与人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所需的基础设施建设筹集资金。截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。但是却无形中加剧了地方本级政府的财政负担和债务比例。同时，以GDP为导向的政绩观激励了我国地方官员不断举债，不可避免地产生了地方政府的恶性竞争与过度负债。加之我国没有中央对地方债务风险的预警管理机制，以及在立法和人大方面的监管缺失，导致地方政府举债过度频繁，从而使举债出于真空游走地带。

从政策角度而言，地方政府在应对1997年和2008年两次金融危机和突发事件中举债行为了发挥了积极作用。根据2011年审计公报，1998年和2009年我国地方政府债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方政府发行政府债券，以及地方政府自行通过设立各类融资平台公司等方式筹集资金，避免了两次金融危机对我国经济建设所产生的负面影响。2008年我国政府采取了积极的财政政策，提出了四万亿元的经济刺激方案。但是中央只负担四万亿元总投资计划的1.18万亿元，剩下的则需要地方政府完成。地方政府绞尽脑汁如何填补这一财政缺口，除了土地财政以外，最快最有效的办法便是自行举债和设立地方融资平台。（二）地方债制度供给不足和软化的“叠加”

作为刚性制度的《预算法》，甚至包括近年的《预算法》修正案的讨论稿都坚持不允许地方政府自行发债，这使得地方政府需求发债的制度变成了美好的期许，也令地方各级政府开始寻求预算外收入的捷径。地方政府不断设立投融资平台、通过城投公司、银行贷款和政府担保等手段不断举债，从而造成了现在大量的隐性债务。应该说，地方政府作为政治市场上最大的利益集团，其权力和力量是任何其他组织和机构无法相提并论的，并且中央政府在这场财政博弈中也常常在1对N的较量中处于劣势，中央政府对于地方隐性债务问题更多地是采取默许的态度。显然，地方政府对自行发债制度的强烈需求与中央政府对地方政府发债制度供给的不足导致了地方债务的风险日渐增加。从分税制改革开始，地方政府对自行发债制度的呼声便一直存在，但在近二十年以来，这一制度的供给匮乏使地方政府债务危机上升。这种制度和供给严重不均衡性若没有制度创新（通常指体制改革）必将会引起更为严重的地方财政恶化。

如果严格依照《预算法》行政，似乎中国大部分地方政府都要承担违反《预算法》第二十条的责任。但是法不责众的现象在地方政府频繁举债这一问题上体现的淋漓尽致。同时，《预算法》不像《刑法》那样具有刚性的执行力，这也就导致了制度的软化，加之缺乏监督机制和预警机制，使得强大的地方政府在自身利益的驱使下，和既定制度展开了博弈。在制度供求关系中，地方政府本身作为政治集团中的一分子，对满足其自身发展的发债制度的需求十分强烈，但却处于劣势地位；但是地方政府同时也掌握强大的地方政治资源（包括地方商业银行、地方国有企业等），因此“近水楼台先得月”的地方政府突破现有预算制度框架，发行地方债势必成为预算制度软化的必然结果。（三）中央和地方政府偏好与意识形态的“分歧”

如果说制度像机器，那么意识形态（这里的意识形态是指新制度经济学范畴内的概念）便是机器的润滑剂。制度的有限性难以依靠自身的完善去克服，因而需要意识形态来降低交易和组织成本。地方政府在近二十年的发展过程中，一直作为中央政府具体执行本地事务的庞大政治组织，长期以来地方政绩考核的观念使中央与地方在宏观调控、提供公共服务方面等存在着差异。中央政府的愿望在于保持社会全局的稳定和经济的发展，但是地方政府则对GDP的欲望十分强烈。换言之，就是中央政府和地方政府的追求不同。这势必会导致了政府追求理念（即意识形态）的不同。

在实践中，中央和地方政府也存在着意识形态的差异性，即中央与地方政府所秉承的治理理念和采用手段的方式不同：中央政府更加看重宏观和全局；地方政府则更加强调微观和局部。因此，在地方政府自行发债问题上，中央在一定程度上担心，若是地方各级政府自行发债将会导致更加严重的债务危机；而地方政府则十分明确，若是没有自行发债权力，则会让地方经济陷入僵局，直接导致官员晋升受阻等。从政府官员作为经济理性人的假设前提出发，他们一定会将自身的利益变量纳入地方政府行为之中。因此，地方政府过度举债便清晰可见。二、新一轮地方版投资的“新”风险

自2012年7月以来，已有13个省市发布大规模经济刺激计划或稳增长措施，涉及金额超过十万亿元，这一数字已经远超2008年中央政府的四万亿投资计划。

广东省在2012年7月决定实施重大建设项目向民间投资公开招标，首批共推出44项，总投资额2353亿元。随后在8月发布《关于充分发挥海洋资源优势努力建设海洋经济强省的决定》以及五个实施方案，总计提出177个重点建设项目，总投资约1万亿元。贵州提出《贵州生态文化旅游产业发展规划》，计划在未来10年完成投资3万亿元。按照10年投资预期，政府每年为此规划需投入1000亿元左右，主要用于交通和医院等基础设施建设。湖北计划到2015年GDP预期达到15300亿元左右。将新建武汉鹦鹉洲长江大桥、武汉黄家湖长江大桥等13座跨江大桥；同时建成上海至成都（湖北段）和湖北江南高速公路，形成连通长江经济带承东启西的高等级公路骨架；加快建设武汉长江中游航运中心；推进武汉新港先行试点启运港退税，实现沪鄂两地电子口岸全面对接。

面对如此众多的地方政府投资，显然地方政府再次上演“地方版”投资竞赛。即便在地方政府债务居高不下的情况下，依然加紧基础设施建设的投资，且这次的主导并不是中央政府的“自上而下”，而是地方政府的“自下而上”。其实地方政府在继续追加投资这一问题上并不是没有意识到地方债务风险的严峻性，而是在促进地方经济惯性的作用下，不得不启动这台“投资发动机”。

当前经济增速放缓已经是不争的事实，保持经济“稳增长”自然成了各级地方政府主要目标。在企业面临比较大业绩压力，重大投资资金来源仍依赖政府支出。但是，房地产市场近年来受中央严格调控，土地收入锐减，并且在地方政府在银行融资受限情况下，承担主要基建任务的地方政府融资平台不得不通过债券、信托等途径融资。而地方政府自身资金增长大幅下降情况下，市政债、融资平台贷款、争取国家项目投资成为地方政府争取外来资金的重点工作。因此地方政府通过设立地方政府融资平台，加大基础设施建设，毫无疑问各类城投公司融资需求旺盛。根据中债资信数据显示，2012年1至8月份，城投公司企业债券发行额达到2278亿元，发债规模大幅增长。若再加上9月新发行超200亿元规模，截至2012年9月19日，城投公司企业债发债规模近2500亿元。如果把城投类短期融资券、中期票据算在内，第四季度还将有2000多亿元左右的城投债发行，但这也不足以支撑大规模的新项目投资计划和依然在建的融资平台项目。如果地方政府为了实现短期业绩而进入非正规的融资渠道，不仅融资成本高，而且地方更是会面临巨大的债务风险。因此，如果个别项目前期论证和准备不充分，后期出现管理漏洞或资金衔接问题，对经济效益会造成直接影响，进而会加大债券、信托融资的偿债压力。一旦资金链条崩裂，就会传导到银行等金融机构，造成金融风险。

但是令人感到遗憾的是，民间资本介入地方基础设施建设和提供公共服务方面并没有成为解决地方政府提供公共产品资金的有效途径。我国公共服务领域仍属于政府主导型的构架没有改变。政府或者国有资本拥有者掌有充分信息，民间资本则是处于信息劣势的交易一方。虽然“非公36条”已经鼓励民间资本参与我国公用事业建设，但是民间资本在信息不对称下进入自己不熟悉的市场时，无形中会提高企业风险；加之民间资本长期处于被压制状态，有着诸多先天不足的缺陷；以及一些垄断部门或垄断集团，从部门利益出发阻碍民营经济投资基础领域，使得民间资本在提供公共服务方面一直没能发挥自身应有的作用，反倒是政府大包大揽后使得自身债务缠身，危机不断。

政府在发展战略性新型产业问题上，似乎带有更多的计划经济观念，任何产业都是一个根据自身经济规律发展的，政府在产业初期的扶持必不可少，但是决不是对产业加以代替。某些地方政府动不动想着通过投资来促进某个产业的发展，不仅是简单粗暴的拍脑袋式做法，也是对纳税人的资产不负责任，更是对公众监督权的漠视。况且地方政府的投资“竞赛”，很多都是政绩工程驱使下的头脑一时发热，这些钱能筹集到位令人不免产生质疑：投下去的项目能否产生合理回报，是否环保达标，恐怕很多地方官员们并未真正想清楚。由此地方政府在新一轮的经济刺激下，又给原有的地方债务危机蒙上了一层阴影。三、理性分析当前地方政府债务

如果全面客观理性分析，便会发现地方政府债务是在可控制范围之内的。从债务规模看，至2010年底，负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，即负有偿还责任的债务率为52.25%。即使负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%，这一指标也低于100%的国际警戒线。且我国政府性债务以内债为主，债权人主要以国内机构和个人为主，和欧洲主权债务危机相比，比较容易处理。

地方政府偿还债务主要有三个来源：一是政府收入，包括地方的税收收入和非税收入；二是政府的资产，包括经营性资产和非经营性资产；三是地方政府的资源性资产，如土地资源、矿产资源等，这些资源性资产在市场化过程中资本化会带来大量的政府收益。如果这些资源可以偿还债务，那么政府资产净收益为正。这样的话，政府举债则可以不必过分担心，适当发展“良性债务”可以促进经济社会的进步。反之，政府资产净收益为负的话，那么即使再少的比重，也会引发政府债务风险，必须加以调整和控制。同时，地方政府举债所进行的各项投资，也不都是打水漂。只不过这些项目今后产生的直接或者间接的回报需要在较长期的时间范围内才能获得，也许短时间内会对地方政府还债造成一定的压力。

但从中国未来的发展来看，尤其是城市化的进程，现在只完成50%左右，未来还有很长的路要走：城市基础设施的改善，交通运输道路的建设，城市基础设施的建设和管理、服务，包括水电煤都需要大量的政府主导的投资。地方政府主导公共服务和建设是不容置疑的。因此当我们看到了城市之间、省之间高速公路的发展，轨道交通的建设，土地开发前期必要的储备，大量工业园区、开发区的建设等都离不开地方政府融资平台开发建设的。