我国地方政府债务的现况

2011年，不同机构对我国地方债务规模的测算出不同的数据，从而引发了全国对这一问题的讨论。理论和实务界不仅关心巨额债务的规模，而且对于举债的来源和去向也产生了质疑。甚至有人开始怀疑万一地方政府债务缠身还不起钱而破产怎么办，因此对地方债务风险讨论日益升温。

一、我国地方政府债务的规模

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务，并由此承担资金偿付义务。2011年6月1日，中国人民银行发布报告指出，2010年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本未超过30%。按2010年末人民币贷款余额47.92万亿元测算，地方政府融资平台贷不超过14.4万亿元。而此前中国银监会对地方债务的测算是9.1万亿元。

根据国家审计署于2011年6月27日公布的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》结果显示，截止2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的67 109.51亿元，占62.62%；担保责任的23 369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16 695.66亿元，占15.58%。在这些债务余额中，有51.15%共计54 816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。

全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。东部11个省级单位和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省级政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。

而从举借主体看，地方政府性债务余额中，地方政府设立的各类融资平台公司、政府部门和机构举借的分别是49710.68亿元和24975.59亿元，分别占46.38%和23.31%。2011年7月5日，国际评级机构穆迪发表报告称，中国地方政府债务负担或比国家审计署审计估算数字多出3.5万亿元人民币，中国地方债为12万亿元，穆迪评级机构根据中国人民银行报告，第一步估算中国地方债务最高可达14万亿元人民币，第二步又截取了银监会和央行数据的中间值12万亿元人民币，并由此得出审计署漏掉了3.5万亿元人民币的地方政府贷款的结论。

值得关注的是，在三类债务中有一类属于或有债务，或有债务是由某种事件引起的可能发生也可能不发生的债务预期，对政府而言，这种债务是否发生和预期将引发的债务额度是不确定的。有两个因素制约着或有债务：一类是诸如自然灾害等外生因素；另一类是诸如政府自身的一些担保合同的内生因素。政府或有债务的基本特点就是其是否发生是不确定的。这也就造成了业内对地方政府债务统计数字不一致的原因。地方政府或有负债由于其规模大，隐蔽性强等特点，使得地方政府风险系数较高。并且从结构上看，不同层级地方政府的或有负债规模和内容差别很大，而且呈现出越到基层，财政或有负债引发的财政风险越突出。总体来讲，省级政府或有负债规模不是很大，或有债务主要集中在市县。不同地区之间政府或有负债的构成有很大差异，而且与当地经济发展水平和市场化程度有直接关系。越是经济基础好，政府财力比较充裕的地区，政府或有负债规模也就比较小；而越是经济基础比较薄弱，政府财力不足的地区，政府或有负债的规模也就比较大。

应该说，国家审计署于2011年进行的地方政府性债务审计历时三个月，全国4万多名审计人员对所有涉及债务的37万多个项目和187万余笔债务进行了逐笔、逐项核实，每一笔债务、每一个数据都是有据可查、真实可靠的。因此，虽然，还有没有纳入到国家审计署统计的数字范围内。但是，其公布的数据权威性和可信程度值得肯定。二、地方政府举债资金的去向

根据《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》显示，地方各级政府主要支出项目及资金为：教育支出15117．06亿元；科学技术支出1864.23亿元；文化体育与传媒支出1701.58亿元；医疗卫生支出6296.17亿元；社会保障和就业支出10641.41亿元；住房保障支出3493.67亿元；农林水事务支出9473.49亿元；城乡社区事务支出7641.01亿元；交通运输支出7141.26亿元。根据国家审计署对地方债务调查的报告显示，有超过72%的债务被用于投资铁路、桥梁和购买土地。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设。

和中央政府资金主要用于公共产品和服务一样，云南省2011年79亿元地方政府债券资金按要求全部投入规定建设项目。云南省79亿元中央代发地方政府债券资金主要投向了六个个方面：一是保障性安居工程建设，安排15.04亿元；二是水利工程建设，安排15.4亿元；三是农村民生工程和农村基础设施建设，安排5.96亿元；四是医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施建设，安排24.1亿元；五是生态建设工程，安排11.41亿元；六是其他涉及民生的项目建设，安排7.09亿元。因此，地方政府举债所筹集的资金作为发展本地区经济和社会建设的重要财政补充，其资金去向主要用于教育，医疗卫生，社会保障，农林建设，节能环保，以及基础设施建设等方面。但是这些城市基础建设项目，往往又是地方官员寻租与设租的主要途径和方式。很多项目实际上就是“面子工程”或“首长工程”，即以公益性项目的名义，把项目预算无限增大，以便加大项目目标总量，提高寻租设租的机会，人为制造基础建设的产能过剩。

地方政府融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主，其商业化、市场化程度较低。因此，投资收益率低，甚至没有投资收益。到了2010年，随着地方政府土地收入的大幅减少，地方财政将面临着空前压力。地方融资总量达7.8万亿元，如果按照6%的利率计算，地方政府2010年就需要支付5000多亿元的利息。这就意味着，要从土地获得的收入中先付利息，然后才能进入地方政府支出预算。在一些经济比较落后的地区，其地方借款额更大，当地方政府土地财政收入减少的情况下，就容易诱发债务危机。特别是当经济出现周期性变化、房地产市场泡沫破灭时，地方政府融资平台存在的潜在风险就会爆发出来。三、警惕地方政府债务风险

俗话说，欠债还钱，天经地义。和市场主体一样，政府举债也要面临有借有还的压力。如果地方政府无法清偿到期债务，则会引发由不能偿债引起的政府信任危机和其他社会风险。2011年7月23日，贾康教授在第26次CMRC中国经济观察报告会上说，根据国际惯例，政府的债务余额应低于GDP总额的20%。可是国家审计署调查的10.7万亿的地方负债，则占了2010年GDP的27%，要是再加上整个公共部门占GDP约20%的名义负债，以及中国政策性金融机构占GDP约6%的金融债，中国现在公共部门整体负债率在50～55%这个区间。显然，由于地方政府债务在举债过程积累了诸多问题，巨大规模的地方政府债务如果不能妥善处理，地方债务风险将一触即发。

首先，地方政府债务透明度不高，或有债务存在很大隐蔽性，隐性债务成“最大杀手”。在我国地方政府债务中，或有债务（即政府承担担保责任和可能承担救济责任的债务）占所有地方政府债务比重为37.38%，是一个不小的比重。由于或有负债发生的概率具有不确定性，其随机性大，可控性差，有些项目如贷款担保，当时也许没有转化为财政债务的可能性，但各种因素变化的结果就可能使之转化为政府的或有负债。同时在现行预算制度中，对政府或有负债既无统计考核指标，也不在预算中反映，这极易使人们产生错觉，不能对地方财政经济形势有一个清醒的认识。由于缺乏足够的信息透明和强制力的信息披露机制，很强的隐蔽性使得或有债务确切总量难以把握，不利于决策者进行政策制定。而且这部分政府债务游离于预算法律体系之外，脱离财政监督，因而其负面效应，亦即由此而造成的财政风险往往也是很大的。

其次，庞大的地方政府债务会引发不良贷款。不良贷款的出现在很大程度上取决于流动性。2010年和2011年，如果能够保持每年7.5万亿元的新增贷款，商业银行就有足够的流动性为地方融资平台的负债展期，快速的经济增长也会继续缓解人们对坏账的担忧，未来两年内出现大规模不良贷款的可能性不大。但是近年来通货膨胀的风险则成了最大的不确定性诱因。高通胀会催生迅速果断的紧缩政策，这包括降低新增贷款的增长目标，从目前的7.5万亿元降至一个较低的水平，导致不良贷款的急剧积累。以2001年农村信用社的不良贷款比率为例，假设地方融资平台的不良贷款比率仅是2001年农村信用社的一半，若以2009年的城镇固定资产投资的地区结构作为这些不良贷款比率的权重，那么，地方融资平台的不良贷款比率将有可能达到20%左右。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币。和银行的呆账坏账类似，不良贷款就像是一颗长在身上的毒瘤，如果不能早发现，早治疗，毒性将会蔓延到全身，最后毒发身亡。因此地方政府必须高度警惕不良贷款的增加。第三，地方政府融资平台管理和操作不规范，资金链条一旦断裂，地方经济将面临停滞状态。据2010年审计报告显示，融资平台公司和政府机构举债数额分别为49710.68亿元和24975.59亿元，共占比重合计69.69%。如此众多的借债主体导致我国对地方政府债务监管弱化。同时，减弱地方政府债务风险意识，进一步扩大地方政府债务比重。审计署的数据显示，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级165家、市级1648家、县级4763家。融资平台公司政府性债务余额为49710.68亿元，其中，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元。随着过去两年来地方政府融资平台数量和规模的飞速增长，县级以下政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。如果地方债务风险爆发，许多项目会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展可能面临停滞，坏账将不得不由中央政府买单。在我国城镇化建设中，政府主导投资早已成为基础建设和民生保障的主力军，如果地方政府还债风险能力受到影响，地方政府对公共服务建设就会失去强有力的保障。

第四，土地财政走到尽头的情况下，地方政府在任期内为解决地方债务问题不得不加剧卖地行为，又迫使地方政府回到“土地财政”的老路。随着近年来国家对房地产市场的调控，地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，房价一旦下跌，或利率一旦进入上行周期，地方政府的财政压力即可显现。这也会促使地方政府通过增加资源税、营业税、房产税及增值税等税收，以争取更多的收入来源。由此导致的结果是既增可能加大民众的税负压力，也可能造成企业税负负担而增加其盈利压力。地方政府融资中很大一部分抵押物为土地或土地附着物，而近两年的新增债务中还有相当一部分是以地方财政担保或政府信用担保。这部分一旦发生违约，银行很可能血本无归。同时，为了到期偿还债务，地方政府势必会加剧政府卖地行为。地方政府官员在任期内完成卖地获得当期财富后很少考虑下届政府还款问题。因此举债风险在房地产市场严格调控下，其风险更直接关乎行政系统能否正常运转，对决策者而言，这可能是比民生问题更棘手的风险。第五，地方政府举债面临我国法律风险。我国《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”其要表述的意思是地方政府应该以收定支，力求财政收支平衡，除国务院许可外，禁止通过发行地方政府债券的方式融资。但是，在现阶段，地方政府通过平台类企业为完全需要依靠财政支持的项目获得融资，所发行债券的偿还完全依靠地方政府的财政能力作为最终担保，实际上已经具有一般责任债券和“准政府债券”的实质性质，但是却试图绕开了《预算法》的规定，将预算法架空。在地方政府看来，首先考虑能否“吃饱饭”问题，其实才是依法行政，这也反映出地方政府的无奈和以及承担因违反《预算法》的风险。

最后，到期偿还的地方性政府债务居高不下将严重影响社会的稳定。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。2011年，2012年到期偿还的债务分别是26246.49亿元和18402.48亿元，分别占当年债务的24.49%和17.17%。预计2016年及其以后到期偿还债务余额比重占到30.21%，是从2011年以来占比最高的（见图3-2）。如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现拖欠地方政府公务员系统和教育系统等基层相关人员的工资的现象，同时会对地方社会保障资金产生影响，引发下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定。