SARS 一根点燃信息公开的火柴

“但按照传染病防治法，广州市政府、广州市卫生局都是没权公布疫情的。有人就给了一条思路：不作为疫情通报，但可以按信息公开要求作为重大突发事件通报嘛。”田路说，这正是《广州市政府信息公开规定》第九条要求主动公开的。图为当初广州市政府法制办正在组织召开规章草案的协调修改会议。

回首十年前，非典时期最受人诟病的就是政府信息公开不透明；其实在那时，广州市政府已经在“盲区”点燃了一根火柴，如今越烧越旺。

2003年2月10日，“致美斋”的门市前排起了长队，大家的目标只有一个——白醋。

两天前，一条信息在坊间迅速流传：从附近市县传入广州一种怪病，可以空气传播，无药可治。为此，全城人出动，狂扫白醋、板蓝根、抗病毒口服液，以致价格一路飙升，创下了白醋1000元一瓶的纪录。

2003年2月11日上午10∶30，广州市政府准时召开新闻发布会，时任广州市副市长陈传誉、市卫生局局长黄炯烈回应了众多媒体关于这场最终被命名为“SARS”的疾病的提问。

看似简单的新闻发布会，背后却不简单。

按照当时有效的《中华人民共和国传染病防治法》（1989年版）的规定，国务院卫生部门或其授权的省、自治区、直辖市政府卫生部门才有权通报和公布传染病疫情。广州市政府是否可以向社会通报这一事件的情况呢？

广州市2003年1月1日开始正式实施的《广州市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）关于政府及其部门应当主动公开当地突发事件的处理情况的规定，为这场新闻发布会的召开提供了法律依据。SARS事件也由此成为《规定》实施以来遇到的第一个考验。

初稿诞生

2002年初，广东省委、省政府下发了关于在各地市政权机关全面推行政务公开制度的实施意见。

虽然广州在1992年7月9日就已施行了政府文件《广州市人民政府公开政务活动试行办法》，但在时任法制办领导看来，这个办法制定时间较早，在力度、深度、广度上都不够，执行得也不理想，有必要以市政府规章的立法形式将信息公开制度固化为系统、规范、稳定的法律制度。这个建议得到市政府的肯定，被追加进当年立法计划。

然而这是全国都还没做的事。能成吗？

刚刚上任的法制办法规处一处处长田路接到了这个创新性项目——制定《广州市政府信息公开规定》。

田路很是兴奋，但能搞成什么样子，心里没多少谱。

4月初，法制办决定委托中山大学法学院刘恒教授起草初稿。一边起草一边广泛调研。法制办用4天时间走了青岛、南京、上海三座城市。按田路的回忆，那次考察忙得就像机器人一样，每天就是坐车、座谈、坐飞机，但收获不小，“信息公开是大势所趋，信心更足了”。

两个月左右，一份初稿呈现在法制办面前。“学理化程度比较高。”这是初稿给田路的第一印象，这样一份初稿既有超出市政府规章立法权限的内容，也有些内容可能在当时是难以推行的。

于是，辩论开始了。“我们专门在一个地方进行封闭式讨论，对初稿的每一条细细探讨，整整讨论了三天，其实大多时间都是在说服刘教授放弃初稿的一些规定。”田路回忆道，最终刘教授说了一句话：“立法的过程就是从理想回到现实的过程。”

就这样，《广州市政府信息公开规定》的征求意见稿终于出炉了。

争议焦点

“意见虽然有，但没人反对实施这项制度。”事情进展的顺利程度超乎田路的想象，不过较大的争议也是有的，其中最主要就集中在谁有权来申请信息公开。

有部门提出应对公开权利人的主体资格加以限制，即要以申请公开的个人或组织与被申请公开的信息之间具有直接利害关系为标准。否则，一来可能导致有部门工作量太大，二来怕影响与被申请公开的信息有利害关系者的权利。

“但什么是‘有直接利害关系的人’呢？这无论在行政管理或司法实际工作，还是学术领域，都是一个难以把握的概念。”田路说，经过讨论，法制办认为，这样的限制可能会强化政府及其职能部门的自由裁量权，而不利于政府信息公开，不符合《规定》“以公开为原则，不公开为例外”的立法宗旨和价值取向。因此，该意见未被予以采纳。

征求意见后修改，再次公布征求意见，法制办最终在8月底将两次修订后的《广州市政府信息公开规定》提交市政府常务会议讨论。其实最终的成稿，基本与第一次征求意见稿无异。用田路的话说：“这是一份质量很高的政府规章送审稿。”

10月14日，市政府举行第11届108次常务会议。田路回忆，时任市长林树森在会议开始说了一句“这个规定我看挺好，看看大家的意见”。最终，顺利讨论通过，决定2003年1月1日开始实施。

《规定》载明由市政府政务公开主管机构来负责实施。由此一来，设在广州市政府办公厅的政务信息公开办公室由原来的临时机构变成了正式机构，专门负责组织协调、督促检查各部门的信息公开事务。

疫情通报

规定颁布时，田路刚升级为爸爸，工作也进入下一个循环。

2003年2月，春节刚过，田路接到同事的提醒，告知广州正流行一种可怕的怪病，通过空气就可传染，注意保护宝宝。田路回到家，母亲也告知他，到处买不到白醋了。那时，他才感到坊间传言非空穴来风。

市政府决定必须主动应对，召开新闻发布会。“但按照传染病防治法，广州市政府、广州市卫生局都是没权公布疫情的。有人就给了一条思路：不作为疫情通报，但可以按信息公开要求作为重大突发事件通报嘛。”田路说，这正是《广州市政府信息公开规定》第九条要求主动公开的。按照广州《政府决策志》记载，林树森也拍板发布，“一定要实事求是介绍情况，需要承担责任由我负责”。

2003年2月11日，广州市政府新闻发布会如期准点召开。广州市副市长陈传誉、市卫生局局长黄炯烈回答了众多媒体关于“怪病”的提问。当日下午，广东省卫生厅也召开情况通报会，时任卫生厅厅长的黄庆道透露：截至2月9日，广东省共发现305例非典型肺炎病例，死亡5例，其中，医务人员发病105例，无人死亡。由此，“非典型肺炎”这个名词首次见诸报端。

白醋、板蓝根抢购风潮逐渐平息。

发布会两天后，田路与同学朋友聚会聊到非典时，一个细节让他印象非常深刻。聊着聊着，一位老兄突然想起了什么，抓起手机打到西安，“千万不要再发板蓝根过来啦，这边没人买了”。

开花结果

“虽然非典疫情的信息得以公开，但这并不是广州市规定的功劳，而是靠传统行政手段推动的。事后来看，当时广州市规定刚刚出台，政府的确还不具备较强的主动公开观念；此外，广州市规定的效力等级比较低，难以在这起涉及全国的重大事件中起到主导作用。”不太满意的刘恒接受媒体采访时如此表示。

不过，在广州市政府法制办看来，《规定》就是一个突破口。它不但为2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》提供了地方实践的参考样本；而且在随后几年间，《广州市规章制定公众参与办法》、《广州市行政规范性文件管理规定》、《广州市重大行政决策程序规定》、《广州市政府重大决策听证办法》等一系列将公众参与作为决策和制度建设的基本程序固定下来的规章和文件也得以陆续出台。

2003年，市政府召开限摩听证会；2009年，广州市率先在全国开展网上晒账本，公开114个预算单位的预算；2010年，广州亚运会结束后，市财政局公开涉亚财政投入，市水务局公开全市治水投入及成效；2012年，市政府在制定《同德围地区综合整治工作方案》时，邀请居民全程参与政府决策……政府的决策已从最初的事后公开到制定时就请公众参与的阶段。