《中国农民组织建设》前言

            关注和研究农民组织建设问题 

[本文系作者在“中国农民组织建设国际论坛”上的讲话摘要] 　　

         国务院西部开发办公室副主任 段应碧　　　

随着农村改革的深入和经济社会的发展，我国农村在常规的体制之外出现了多种形式的农民组织，它们对农村的影响越来越大，这是农村出现的一个新情况。从总体上看，各种形式农民组织的出现，有客观的必然性，反映了农村经济社会发展的客观要求，不仅有重要的现实意义，而且有深远的历史意义。　

从农民组织发展的实践看，它有利于推进农业产业化，有利于推进农村的经济发展，有利于推进农村的基层民主政治建设，建立和谐社会。同时，它也有利于扩大公共品的供给。因此，这是一件值得称赞的好事，我们应

该对此抱欢迎态度。可以肯定的是，随着农村经济的发展，各种形式的农民组织还会有进一步的发展，而且数量会越来越多，规模会越来越大，覆盖面会越来越广。农民组织的发展不仅对农村，而且对整个国家的经济生活，甚至政治生活的影响也会越来越大。所以，我们今天关注和讨论农民组织建设问题是非常必要的，也是很有意义的。　

我认为，目前农村最需要发展的农民组织有两种类型：一种是农民联合起来进入市场的那种经济组织，再一种是村民自治组织。我一直认为，农民组织形式应该多样化，各种各样的农民组织都应该发展。但是，我说的这两种类型的组织应该重点发展，应该成为我们关注的重点。　

现在，我国农业的市场化水平越来越高，但是，农民怎么进入市场是个极大的问题。通过发展各类合作经济组织能够比较好地解决这个问题。在我国这种小规模的农业生产条件下，如何推进农业的现代化是我们面临的一个重大问题。我认为，农业的现代化不在于农业经济规模的大小，而在于它和市场的联接程度，在于它采用现代科技装备的程度。在小规模农业的基础上推进农业现代化，两个最大障碍就是农民与市场的联接问题和农民如何采用现代科技装备的问题。发展农民的各种中间组织，能够比较好地解决这两个问题。因此，发展农民组织对推进我国农业的现代化是有利的。　村民自治组织是具有普遍性的组织，是我们现在最重要的组织资源，全国六十多万个村，每个村都有这类组织，而且比较健全。村民组织在社区管理这方面发挥着不可替代的作用，它们和农民的关系最为密切，建设好村民自治组织对农民来说是一个很有必要的事情。因此，我认为，在各种农民组织中，当前要重点研究怎么发展农民自治组织。　

至于会议中讨论的农民的维权组织，我还没有想好。从理论上讲，社会矛盾的存在总是客观的，有组织的维权、抗争，比那种一盘散沙、一哄而起的可能更具理性，并且现在已经出现了一些维权组织，像于建嵘教授反映的那样，总体上还是在法制的框架下进行的。　

但是，农民的维权组织毕竟不只是一个理论问题，更是一个实际问题。有两点值得注意：一是谁能保证它的理性。现在零零星星出现的维权组织，有的章程写得非常漂亮，第一条就是拥护共产党的领导，其行为基本上也是在法律框架之内。但如果全国六十多万个村，有一半的村建立了这类组织还会这么理性吗？谁能保证它是理性的？现在村这一级，十几人、二十几人，或者一百人的组织，还是可以控制的。假定说从上到下建立起一个组织体系，那情况又会怎么样？对此，我们应该采取什么态度？所以，我回答不了这个问题。　

二是一些体制性问题。有组织的对话，可能确实可行，效率可能更高一点。现在农村的矛盾，农民反映的问题有一些是能够在基层解决的，但是也有一些是国家的体制问题，很难在基层解决。比如，发生农民因负担问题上访的群体性事件，单靠县、乡两级政府就解决不了，要靠国家进行税费改革才能解决。如果农民组织和基层政府通过对话也解决不了怎么办？所以，我基本的想法是要对这种组织的发展持慎重态度。但是，我非常赞赏对这个问题的关注和研究，不能视而不见。既然它客观地存在着，我们就应该研究它，就应该关注它，以便使之能够得到正确地引导进而健康地发展。　

乡村各种形式的农民合作经济组织的发展和村民自治组织的完善，我们既要研究它们的背景、运作方式和发生规律，更要关注它面临的障碍，特别是体制性的障碍。我始终相信，无论是发展合作经济组织，还是完善村民自治，在没有外来力量干预的前提下，它的内部问题会解决的比较理性，因为它有一个平等协商的机制。阻碍它们发展的主要是外部因素，特别是体制性的障碍。　

农民合作经济组织发展最大的障碍是什么？或者说最需要解决的问题是什么？我认为是两个问题：一是法律地位问题；二是政府支持和社会服务问题。直到现在，农民合作经济组织都没有法律地位，因此，就不能独立地从事很多活动。一些协会、合作社只是挂了一块牌子，有的还刻了一个章，有的章是不合法的，那是自己在街上刻的。我看过他们的贷款，都不是贷给合作社的，而是贷给社长的。因为社长是一个大户，对外的经济交往，全部都是以社长个人的身份来进行，这就是没有法律地位的结果。　

世界各国的经验表明，农民合作经济组织的发展，必须要有政府的扶持。但是，我们缺乏扶持政策和措施，这和第一个问题有密切的联系，因为它没有法律地位，没有被确认，怎么可能得到政府的财政支持呢？所以，我觉得要促进合作经济组织的发展，当务之急就是立法。　

在立法过程中，肯定会有许许多多的问题，我感觉最大的难点就是“定义”什么叫合作社？我国现在的合作社情况千差万别，而且还有一个特点，很多人包括各级领导的脑子里都有一个“合作社”的概念。所以，提出“合作社”的概念，一讨论，有人说不对，还要加。我最担心的就是这里加一条，那里加一条，最后，一百多万个合作社都排斥在外，都不符合这个条件。果真如此，这个法律有什么用处呢？可是，人们讲的也有道理。既然是合作社，就要符合一定的条件，要有这个原则、那个原则，不能不定性。界定得太宽不行，因为有税收优惠政策和财政扶持政策；界定太严也不行，不能把大部分合作组织排斥在外。浙江已经出台农民合作经济组织的地方条款，可以供国家立法参考。　

村民自治组织，现在的主要问题是什么？在这次讨论中，大家意见比较一致——就是村民自治组织的行政化倾向。减少行政化倾向，让它更多地代表农民利益，管理农村村民事务，事实上这几年也在往这个方向推进。但是实事求是地讲，推进的进度很慢。为什么？最主要的问题就是我们基层特别是县、乡两级的很多同志，不愿意让它往这个方向走。有人为此做过调查，发现大多数地方的乡、镇党委书记对村民自治不大理解。我认为，这恐怕不是个别现象，应该是普遍现象。　

但是，这种情况不能埋怨乡镇干部，他有他的难处。如果每个村都自治，县、市、省布置给乡的那么多任务怎么办？面对两三万人口的乡，假如你是乡党委书记，你怎么办？直接面对一家一户是不行的。所以说不是乡镇的同志舍不得放权，乡镇的同志有难度。在上面体制没有变化之前，在政府职能没有转换之前，要完全实现村民自治很难。我们必须认识到这一点，但并不等于说不坚持这个方向，我们要往这个方向走，但是只能逐步地推进。这个过程要多少年？现在还很难说，但是这个方向是必须坚持的。　

我们可以形成一种“倒逼”机制，比如说，村干部实行直接选举，海选，或者有专家讲的“组合选”，这个“组合选”是很管用的。乡这一级总希望村成为他的下级，执行他的任务。因此，他选择村干部必须是听话的，

必须是努力奉命完成任务的，必须是镇得住的。而农民选就是要办事公道，能够带领他们致富的。这两个要求是不一样的。这就把我们的村干部夹在了中间。我觉得这可能会产生“倒逼”机制。如果村民自己选，乡政府就有退路了，在“抵制”上级领导的任务时就有退路。这是要逐渐进行的，想快快不起来，只能慢慢往前推进。