建设和谐社会必须充分发挥社会再分配的作用 ——“政府转型与社会再分配国际论坛”中方专家观点综述

由中国（海南）改革发展研究院、挪威城市与区域发展研究所、瑞典斯德哥尔摩转轨经济研究所和德国技术合作公司共同举办的“政府转型与社会再分配国际论坛”于2005年12月10-11日在海口举行，300余位中外官员和专家学者参加了本次论坛。会议重点讨论了社会再分配的中国实践和北欧经验、公共服务体系构建、收入分配差距与经济社会协调发展、社会保障、义务教育、公共卫生、政府转型等议题。现将本次论坛中方专家观点综述如下：

一、我国社会矛盾变化与社会再分配的客观基础

1.面对我国日益突出的两大矛盾，应当客观地判断社会再分配的现实需求 

迟福林（中改院执行院长）认为，伴随我国社会开始由生存型向发展型的转变，社会面临着两大突出矛盾：一方面，仍然面临着经济不发达的突出矛盾；另一方面，面临着公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。后一个突出矛盾主要表现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护六个方面。全社会公共需求的深刻变化对再分配的影响是多方面的：就业与再就业是影响收入分配与再分配水平的直接因素；健康水平对中低收入群体、特别是贫困人口的威胁相当大；教育水平对收入分配与再分配有重要影响；基本的社会保障已成为中、低收入群体对再分配的突出要求；生产、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求；环境保护成为人们生存和健康的直接需求。适应我国社会矛盾的变化，要充分重视基本公共产品的供给对再分配的重要影响。

2.我国居民的财产和收入差距日益扩大已经成为社会普遍关注的焦点问题 

李实（北京师范大学经济与工商管理学院教授）认为：自1990年以来，个人收入和财产之间的差异全面扩大，农村的基尼系数从1990年的0.31上升到了2001年的0.36。城镇内部的收入差距从1990年的0.23上升到2001年的0.32。1995年和2002年全国的基尼系数分别是0.437和0.454。其中城乡之间收入和财产差距尤为明显。城乡之间收入差距对全国收入差距的贡献，1996年是35.9，而2002年是43.0。2001年城镇居民的可支配人均收入几乎是农村居民人均纯收入的3倍，如果考虑城市居民所享有的各种各样的实物性补贴和各种福利，有人估计城乡收入差距可能要达到6倍。其次，区域之间收入和财产差距仍比较明显，省际之间的收入差距对全国收入差距的贡献率占20%。再次，垄断部门与竞争部门之间的收入差距仍在扩大。1995年行业间职工平均工资的基尼系数比1990年高出40%；2001年的基尼系数又比1995年高出近34%，比1990年高出86%。

汪玉凯（国家行政学院教授）认为，严峻的收入分配差距已经形成了全方位的利益失衡：一是经济利益失衡。主要表现为行业之间、地区之间与城乡居民之间的收入差距拉大，各种所有制成分之间、脑力劳动与体力劳动之间的收益水平畸高畸低；二是政治利益失衡。主要表现为社会成员享有的宪法意义上的生存权与发展权存在事实上的不平等，人们的参政议政愿望不能得到合理疏导和有效满足，政治利益资源因封闭流转而无法向社会成员平等分配；三是文化利益失衡。主要表现为社会成员不能平等享受公共娱乐设施和公共文化服务。利益失衡还表现为一些具体社会问题的存在，在教育、住房、医疗等关乎民生的领域表现尤为突出。

3.实行社会再分配既有利于经济持续增长，又有利于社会稳定 

唐钧（中国社会科学院社会政策研究中心秘书长）认为，实行社会再分配有利于启动国内市场。养老、医疗、教育、住房等四座大山抑制了国内需求。我国经济外贸依存度已经到了70％，在国外引起了货品被毁、配额、贸易战、反倾销等问题。美国比较稳定是因为有一个非常大的国内市场，欧洲人要结盟是要造成一个共同市场。我们有13亿人口，但我们的市场启动不起来，要解决问题就要提高收入。同时，还有一个最重要的问题是安全保障。如果有后顾之忧，老百姓是不会花钱的。

杨宜勇（国家发改委经济研究所副所长）认为，由于收入差距过大,社会不稳定因素增长，近年来，收入差距不合理的扩大已经导致了一系列的“仇富”事件。如果说收入差距的扩大并未直接影响社会稳定是得益于信息不对称，那么进入信息化阶段的社会成员会更清晰、更直观地看到持续扩大的收入差距，低收入群体的心态就会发生变化。

宋晓梧（中国劳动学会副会长）认为，资本收益过分压低劳动报酬，已经成为当前全社会面临的严峻问题。工资总额占GDP的比重，1980年、1990年和2000年分别为17%、16%和12%。2000—2003年，这一比重略有上升，徘徊在12%-12.5%之间。可以说从1990年以后，劳动报酬的比重出现了较大幅度下降。其中农民工工资问题是资本过分压榨劳动的典型。工资是历史最悠久的典型劳动关系问题，搞得不好，必然激化为剧烈的社会矛盾甚至阶级冲突，这已经被各国工业化历史所反复证明。

于吉（国务院国资委政策法规局副局长）认为，如果社会成员收入差距悬殊,而又长期得不到解决，不仅会挫伤人们的积极性,影响社会经济发展,而且会影响社会稳定。

二、我国实行社会再分配的基本原则和基本方向

1.社会再分配要以科学发展观为指导 

赵白鸽（国家人口与计划生育委员会副主任）认为，以科学发展观为指导的发展是包括经济、社会、文化的全面发展过程；人民是发展的主体、参与者和受益者；发展必须具有公平性，它的受益者不只是一部分人，也不是大部分人，而是全体人民，尤其是妇女、老人、儿童和农村人口；发展不仅仅有益于当代，更要考虑代际之间的平衡，即可持续发展；政府拥有和掌握相当大的资源，但是它必须通过同整个社会（包括政府组织、公民社会、企业、传媒、公民）进行合作，共同推动发展。

2.社会再分配应优先解决困难群体的社会保障问题 

高尚全（中国经济体制改革研究会会长、中改院院长）认为，现阶段社会再分配必须重点关注三大困难群体：农村贫困人口、城市下岗职工、农民工。我国已经进入全面建设小康社会的关键时期，但还要看到，我国的经济发展相当不平衡，一些困难群体还没有解决温饱问题，基本的生活还无法保障，还谈不上进一步的发展。社会主义提倡先富帮助后富，提倡共同富裕，关键是要救助这一部分社会群体。

3.使人人享有基本的公共产品，实现公共服务的均等化 周

长城（武汉大学社会学系教授）认为，应根据公平应得原则、补差正义原则和经济社会权利的平等原则，构建和谐社会的调节社会财富和收入的分配正义体系。在构建和谐社会中，必须使得以上分配正义原则和谐共振，方可将道德偶然性造成的社会不平等降低到最低程度；在构建和谐社会中，除了用公平应得原则调节经济领域的分配外，还要用补差正义原则和经济社会权利平等原则分别来调节政治领域和社会领域的利益关系。

常修泽（国家发改委宏观经济研究院教授）认为，全体社会成员有平等占有和享受基本的公共服务的权利。这个平等目前可能做不到，比如城市和农村有差距，但我们要经过几十年的努力，逐步实现这个平等化。重点是就业机会平等化、社会保障平等化、分配机会和分配过程平等化、基本医疗保障的公平化和义务教育平等化。

4.必须正确处理公平与效率的关系 

高尚全认为，市场要讲求效率，也要强调公平竞争；政府要强调公平，也要提高效率。一是有效地更好地创造财富，一是更好地实现公平，实现互相促进。使公平与效率有机地结合起来，而不是一个简单的效率优先或者公平优先的问题。我们搞社会再分配，基本原则应当是公平效率并重。要在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。在这方面，政府责无旁贷。

三、社会再分配的重点内容

1.提供平等的就业机会和保障劳动者的合法权益 

常修泽认为，我国人口基数大，劳动就业的压力较大。据预测，“十一五”期间每年城镇将有800－1000万新增劳动力需要寻找就业岗位；同时，超过一亿的农村劳动力进城，也需要相应的制度安排。为此需要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置。这里的关键是要保证就业机会的平等化。为此，要进一步改革劳动就业管理制度，扫除妨碍实施积极就业政策的制度障碍（如户籍制度和劳动力市场制度），这是实现社会公平的基础环节。

宋晓梧认为，充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用，必须培育劳动力市场供求主体。作为社会主义国家，我们不能也不应当重蹈一些国家资本原始积累时期劳资剧烈冲突的覆辙，在劳动力市场发育时期就要注重劳动力供求主体组织行为的形成。在当前形势下，劳动力市场供求主体的组织行为不仅有利于平衡劳动报酬与资本收益之间的关系，还可以起到反对官僚主义，监督腐败行为的作用。劳动者在真正代表自己利益的工会和农民组织下维护自己的合法权益会对官僚主义起抵制作用不言自明。企业经营者通过各种行业协会、雇主协会与政府打交道，也可以大大减少现在各部门与众多企业直接交往而提供的广泛的权钱交易空间。

2.为老百姓提供基本的公共医疗卫生服务 

常修泽认为，针对广大人民群众看病难、看病贵所涉及到的问题，应加大政府对卫生事业的投入力度，进一步完善城乡公共卫生和基本医疗服务体系，尤其要加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度。社会成员都应该享有公共卫生服务和基本医疗保障（或农村合作医疗）。在这方面，政府责无旁贷。

杨团（中国社会科学院社会政策研究中心副主任）认为，中国目前医疗卫生服务体系逐渐在丧失其公共性质，造成一般公众健康利益受损，弱势群体缺乏基本保障，其原因既不是规范市场失灵，也不是民主国家福利制度失灵，而是由于转型社会中政府专业职能体制的权力快速增长，而来自公众的社区组织化的权力没有成长起来，出现了因社会发展与制衡能力滞后而产生的对专业权力的社会失控现象。校正这种因社会发展不平衡导致的失控，既不能回到传统垄断权力的行政体制上，也不能走向大力发展私人服务业的私人化、市场化，而是需要探索第三条道路，即构建市场环境和市场规范下的公共服务产业结构的道路，也是将中国卫生导向规范的市场与公共福利相结合的道路。

3.建立覆盖全民的基本社会保障体系 

景天魁（中国社会科学院社会学所所长）认为，扩大社会保障覆盖面是一项紧迫任务。目前，扩大社会保障覆盖面，最迫切的是要尽快把农民工、失地农民、灵活就业人员纳入到社会保障体系中来，在农村普遍实行最低生活保障制度。

崔忠仁（广西壮族自治区发展研究中心副主任）认为，要逐步建立并最终形成覆盖全社会的、城乡统一的社会保障体系，以确保居民最低收入。一是扩大社会保险覆盖率。重点抓好个体私营等非公有制企业和灵活就业人员的参保工作，依法把应参保而未参保的用人单位及其职工逐步纳入社会保险范围。完善城镇职工失业、医疗、养老、工伤、生育保险等社会保障制度。二是加大对弱势群体的扶助。提高城乡居民最低生活保障。要随着经济的发展，逐步提高最低生活标准，扩大救助面，保证城乡居民在个人谋生能力中断或丧失时，能够使其基本生活得以保障。

唐钧认为，要整合社会保障，统筹养老基金、住房公积金等各种单项保障的资金，建立收入保障、资产保障和服务保障之间的联系，以保证其发挥最大效益。如城镇居民在劳动年龄时可用养老金做住房贷款的抵押，在退休后急需用钱时可将房产质押或变卖以获得资金；也可贷出用于子女上高中、读大学，当子女收入达到一定程度后开始还款。农村居民可用养老基金做用于特定用途的生产或消费贷款的抵押。社会保障基金的筹集可由雇员按缴费方式交纳、雇主按交税方式交纳、政府做准市场运作。

4.实现义务教育平等化 

教育对收入分配的决定作用变得越来越重要。李实提供了实证数据：1990年，城镇居民教育的年收益率不到3％，1999年上升到8.5%，目前已超过10％。目前教育变量对收入差距具有20%解释。

文喆（全国政协委员、北京市教育科学研究院原院长）认为，义务教育制度之所以出现，并成为世界性制度，根本原因就在于它与社会，首先是与经济发展有着直接的联系。按照“以人为本”的科学发展理念，大力发展教育，不仅是保证人民享受基本人权，特别是生存权与发展权的规定性要求，也是社会发展的标识性成果，是社会经济发展的根本目的之一。基本的教育质量，在相当程度上决定国民的素质，决定国民终生发展的基础，决定国家的整体实力、综合国力。

常修泽认为，应该强化政府对义务教育的保障责任，普及和巩固义务教育，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。当前人民群众对教育乱收费以及教育质量等议论较多，应深化教育体制改革，切实提高教育质量，从制度上为义务教育平等化提供保障。

戴选国（吉林省政府发展研究中心副主任、研究员）认为，国家要制定统一的义务教育投资和办学标准。农村义务教育投资实行县级统筹，实行义务教育阶段的乡村中小学和县镇学校，都由县级地方财政统一投资和管理。国家财政对农村义务教育投资不足的差额部分进行补贴。要试行“教育券”制度，解决当前教育资源配置不公平而产生的择校和乱收费问题。

5.增强税收的社会再分配功能 

杨宜勇认为，2003年我国个人所得税的数额占整个税收总额的比重仅为6.5％；而亚洲各国平均占12.7％，非洲各国平均占11％，日本占38％，美国占43％，澳大利亚占55％。由此可见，我国个人所得税与世界各国相比，征收差距之大。“十一五”期间,在统一内外资企业税赋的前提下,应注重个人所得税和消费税调节收入分配的作用，一方面可以通过提高个人所得税起征点来增加中低收入阶层的福利水平;另一方面可以通过拓宽对奢侈消费品等项目的税基、制定合理的税率和建立有效的征管机制来调低过高的收入，在总体上要提高个人所得税和消费税占全部税收收入的比重。对过高收入的调节，除了运用个人所得税外，还要借鉴国外经验，尽早开征遗产赠予税、物业税、特别消费税等进行调节。根据当前我国的征管水平，遗产赠予税税种设计可借鉴美国的做法，实行总遗产税制，即只就遗产或捐赠总额课征，暂不考虑继承人或被继承人间的亲疏关系。以后随着我国整体税制的不断完善，可在总遗产税制的基础上实行混合遗产税制。

四、建立社会主义公共服务体制

1.系统地规划社会主义公共服务体制 

迟福林认为，建设和谐社会迫切需要加快建立公共服务体制。以往，由于我们长期把解放和发展生产力作为社会主要矛盾，在发展生产力的同时，未能自觉地解决好生产关系变化所引发的各类矛盾与问题；在注重经济发展的同时，未能重视社会事业发展。此外，在某些具体的改革实践中，出现“泛市场化”的倾向。例如，一个时期有些地方提出把医疗推向市场，这使本来严重短缺的公共产品供给雪上加霜，积累了一些新的矛盾和问题。要确立政府在社会主义公共服务体制中的主体地位。

2.建立事权与财权相统一的公共财政体制 

李晓南（云南行政学院哲学教研部教授）认为，从1994年，我国实行分税制财政体制以来，在中央集中财力的同时，省市两级也进行了财力的集中。但在财力向上集中的同时，职能和责任不断下放，事权和财权严重失衡。按照目前的体制，社会发展开支的70％是由地方政府负责的，而县级政府要承担50％以上。结果出现了越往下，政府承担的社会发展责任越重，但是所具有的财政资源越有限的局面。必须合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。

胡鞍钢（清华大学公共管理学院教授）认为，国家财政体系的核心任务是通过提供各种公共物品，解决市场失灵问题，为公众提供均等化的公共服务，从而提高社会整体生活水平，促进经济和社会的协调发展。因而，构建以公共财政为核心的公共财政、公共服务、公共投资的“三公”体系是降低中国收入分配、财产分布和基础教育、公共卫生等公共服务多维不平等的必选之路。

3.将事业单位改革纳入公共服务体系 

迟福林指出，要把事业机构改革纳入公共服务体制的建设中来，建立机制灵活、结构合理、运行高效、管理规范的公益性服务体系。韩狄明（上海商学院教授）认为，在我国，“社会事业”的行业范围涉及教育、卫生、科技、文化、艺术、体育、民政、劳动、法律等与人的身心健康、环境、安全等惠及社会发展与进步的非营利性服务行业，其服务成果的外部经济价值超过其服务价值本身。要坚决把政府不该管的事交给企业、中介组织和市场。要实现政府主管职能部门与事业单位的行政领导关系剥离，事业单位与政府人事管理部门关系剥离。“十一五”期间要形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式，由许多民间社会组织会承接事业单位的事务。